ARCHIVÉ - Vérification de la gestion des installations

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Table of Contents

Sommaire

Contexte

Ce rapport présente les constatations de la vérification réalisée par le Conseil national de recherches du Canada (CNRC) pour la gestion des installations. La décision d'effectuer cette vérification a été prise par le président, à la suite des recommandations faites le 19 mars 2008 par le Comité de la vérification, de l'évaluation et de la gestion des risques, dans le cadre du Plan de vérification interne axé sur les risques du CNRC pour 2008-2009 à 2010-2012. Contrairement à la plupart des ministères et organismes fédéraux, le CNRC possède et exploite la plus grande partie de ses terrains et bâtiments, ce qui englobe 6 920 acres de terrain et plus de 183 bâtiments dont la superficie totale est de plus de cinq millions de pieds carrés. On estime que la valeur de remplacement actuelle de ces bâtiments se chiffre à plus de 1 milliard de dollars.

Objectif, portée et méthodologie de la vérification

L'objectif de la vérification est de donner une assurance globale de la conformité des pratiques du CNRC en matière de gestion des installations aux politiques et aux directives du gouvernement du Canada et aux politiques du CNRC. La vérification englobe les services et les processus de gestion des installations des Services administratifs et gestion de l'immobilier (SAGI) et de cinq instituts de recherche situés au sein et à l'extérieur de la région de la capitale nationale.

La période visée par l'examen va de 2003-2004 à 2008-2009. La vérification a comporté deux phases et a été réalisée avec l'aide d'experts en immobilier. La première phase s'est terminée en 2005, y compris la rédaction des conclusions préliminaires, et la deuxième phase a été entreprise en 2008-2009. Une analyse a été réalisée au cours de la deuxième phase pour déterminer la pertinence des conclusions de la première phase compte tenu des nouveaux systèmes et des nouvelles procédures qui ont été mis en place par le CNRC, ainsi que des changements apportés en 2006 aux exigences du Conseil du Trésor relatives aux biens immobiliers. En outre, des entrevues ont été menées auprès du personnel responsable de la gestion des installations, et des visites ont été effectuées sur place dans cinq instituts de recherche du CNRC. La deuxième phase comportait les mêmes objectifs de vérification et visait les mêmes instituts de recherche que la première phase, afin d'assurer la continuité et d'évaluer les changements pertinents survenus au fil du temps. Enfin, les pratiques de gestion des installations de cinq autres ministères fédéraux à vocation scientifique ont été comparées aux pratiques utilisées au CNRC.

Tout l'équipement requis pour réaliser les travaux de recherche a été exclu de la vérification. Seul l'équipement qui est requis aux fins de l'exploitation et de l'entretien des bâtiments et de l'infrastructure connexe (p. ex. chauffage, ventilation, plomberie, etc.) a été examiné.

La vérification a été menée à l'aide d'une série de critères détaillés tributaires des objectifs, et nos observations, évaluations et conclusions reposent sur ceux-ci. Ces critères découlent principalement de la série des politiques et des directives du Conseil du Trésor concernant les biens immobiliers, notamment la Politique sur la gestion des biens immobiliers, la Politique du Conseil du Trésor sur les plans d'investissement à long termeNote de bas de page 1et le Cadre de politique sur la gestion des actifs et services acquis du Conseil du Trésor.

Opinion du vérificateur et énoncé d'assurance

Within the limitations of the samples drawn and the audit procedures performed, we conclude that overall the application of Government of Canada and NRC policies and directives pertaining to facilities management is adequate in that most areas of practice / process are in compliance but there are some opportunities for improvementNote de bas de page 2.

Sous réserve des restrictions associées aux échantillons et aux procédures de vérification exécutées, nous concluons que dans l'ensemble, la plupart des pratiques et des processus sont conformes aux politiques et directives du gouvernement du Canada et du CNRC concernant la gestion des installations. Mais il y a des possibilités d'amélioration2, notamment les suivantes : identifier et incorporer davantage de mesures du rendement et d'analyses des tendances complètes pour appuyer les décisions d'investissement dans les installations; accélérer l'achèvement d'une série complète et à jour de politiques du CNRC sur les biens immobiliers, qui seront facilement accessibles et dont l'application pourra être suivie; harmoniser les systèmes de gestion de l'information sur les biens immobiliers existants; élaborer et utiliser dans l'ensemble de l'organisation un protocole décisionnel qui prévoit une méthode d'investissement standard et une analyse des options.

En ma qualité de dirigeante principale de la vérification, des procédures de vérification appropriées et suffisantes ont été suivies et assez d'éléments probants ont été recueillis pour étayer l'exactitude des conclusions tirées et présentées ici. Ces conclusions reposent sur une comparaison des situations telles qu'elles existaient alors, aux critères de vérification. Les éléments probants ont été recueillis conformément à la politique, aux directives et aux normes du Conseil du Trésor, et les procédures utilisées respectant les normes professionnelles de l'Institut des vérificateurs internesNote de bas de page 3.

Conclusion et recommandations

En général, selon les rapports récents sur l'état des bâtiments, l'état et le fonctionnement des biens immobiliers et des installations du CNRC se situent entre corrects et bons. Selon ces évaluations, un tiers sont en mauvaise condition; cependant, il s'agit dans plus de 60 % des cas de bâtiments de stockage ou de service. La combinaison du plan d'investissement à long terme et des plans d'activité annuels, qui contiennent la planification des installations préparée par chaque institut, direction et programme (IDP), constitue une structure de responsabilisation efficace pour planifier les investissements dans les immobilisations au CNRC. Les deux documents sont présentés au Comité de la haute direction (CHD) à des fins d'examen et d'approbation stratégique en fonction des autres demandes et des priorités du CNRC. Il existe cependant des possibilités d'améliorer la planification annuelle des activités afin d'utiliser les données sur le rendement et les analyses des tendances pour documenter les investissements dans les installations et leurs liens avec d'autres stratégies du CNRC. En outre, nous avons découvert que les SAGI et les directeurs généraux régionaux responsables de la gestion des installations utilisent toujours des documents sur la gestion et l'entretien des biens immobiliers qui sont dépassés et qui n'ont pas été communiqués dans l'ensemble du CNRC.

Les instituts de recherche qui assument leurs responsabilités relatives à la gestion des installations dont ils ont la garde semblent se fier aux gestionnaires d'installation qui peuvent contribuer considérablement à la planification annuelle des activités grâce à leurs connaissances, à leur expertise, à des systèmes de suivi locaux et à leur connaissance de l'histoire des installations. Cependant, ces « experts » locaux de la gestion des installations représentent aussi les plus grands risques pour les processus de gestion des installations des IDP. En effet, le départ de ces personnes (retraite ou poursuite de leur carrière dans une autre organisation) pourrait diminuer considérablement leur capacité à gérer efficacement les installations à court et à moyen terme.

Dans l'ensemble, la mise en place d'un système national et intégré d'information sur les biens, qui contiendrait des données sur le rendement des biens actuels, représente une importante possibilité d'améliorer le cadre de gestion des biens immobiliers du CNRC. Comme il n'y a pas de processus documenté pour la gestion du rendement des biens ou d'une base de données connexe, le CNRC dépend actuellement beaucoup trop des ressources humaines. Sa capacité organisationnelle de collecter, de déclarer, d'analyser et de comparer la valeur de ses biens par rapport aux objectifs des programmes est donc compromise. Les données sur le rendement devraient notamment porter sur les volets suivants : état, fonctionnalité, utilisation, acquisition, exploitation et entretien du bien, et autres méthodes d'exécution.

Enfin, les restrictions financières constituent un défi important pour l'acquisition des biens et leur entretien tout au long de leur cycle de vie. C'est pourquoi les gestionnaires ont adopté la méthode traditionnelle de « gestion des risques », c'est­à­dire qu'ils ne mettent pas l'accent sur la prévention, mais plutôt sur la résolution des problèmes lorsqu'ils surgissent ou qu'ils deviennent critiques. Comme on l'a mentionné, environ un tiers des bâtiments du CNRC sont en mauvais état, et la valeur des travaux de réparation et de réfection en retard s'élèvent à 170 millions de dollars. En outre, la valeur actualisée nette de près de la moitié des biens d'équipement du CNRC est de zéro, ce qui veut dire que de nombreux biens sont utilisés plus longtemps que leur durée de vie utile. Les fonds de 19 millions de dollars qui ont été attribués au CNRC sur deux exercices (2009-2010 et 2010-2011) dans le cadre du Plan d'action économique du Canada ne permettront de régler qu'une partie de ce problème.

Recommandations

1. Les SAGI doivent systématiquement intégrer davantage de mesures du rendement complètes sur la gestion des installations aux plans d'activité annuels de tous les IDP. Ces mesures englobent notamment les analyses des tendances qui appuient les recommandations d'investissement dans les installations ou l'équipement et des liens détaillés avec d'autres stratégies du CNRC. Cependant, le Comité de la haute direction devra vérifier si ces mesures sont systématiquement indiquées dans les plans d'activité des IDP et utilisées pour appuyer les décisions annuelles sur l'attribution des ressources.

Réponse de la direction du CNRC

Nous sommes d'accord avec cette recommandation. Le CNRC a commencé la transition des politiques actuelles au nouveau plan d'investissement pour les biens et services acquis. En vertu de la nouvelle politique, un cadre de planification des investissements dans les immobilisations doit être intégré au plan d'investissement. Le document‑cadre devra traiter des aspects suivants : les liens avec la stratégie du CNRC; les stratégies d'évaluation et d'atténuation des risques; la stratégie d'approvisionnement et d'investissement qui sera utilisée pour acquérir, entretenir ou aliéner des biens ou des services acquis; les coûts de gestion du cycle de vie; et les évaluations de la complexité et du risque de tous les projets d'immobilisation complexes. Le gestionnaire de projet indiqué dans le plan d'investissement dirigera la préparation de ces travaux. La mise en oeuvre du plan nécessitera la formation, d'ici mars 2010, d'un groupe de travail chargé des immobilisations, qui sera composé de représentants des SAGI et des IDP. Il aura pour mandat de rédiger, d'ici mai 2010, un cadre de gestion des biens immobiliers, ainsi que le mandat d'un comité de gestion des biens, ainsi que d'élaborer une méthode pour comptabiliser les coûts du cycle de vie. Il présentera les résultats de son travail au Comité de la haute direction qui prendra une décision d'ici juin 2010.

2. L'élaboration d'une série complète et à jour de politiques et de procédures du CNRC relatives aux biens immobiliers présentement en cours doit être accélérée, et ces politiques et procédures doivent être communiquées à tous les IDP. Les SAGI doivent en surveiller la mise en oeuvre dans l'ensemble du CNRC, notamment dans les installations situées à l'extérieur de la région de la capitale nationale, repérer tous les écarts pour demander des mesures correctives et présenter des rapports à la haute direction.

Réponse de la direction du CNRC

Nous sommes d'accord avec cette recommandation. Les SAGI finalisent actuellement une série de politiques sur les immobilisations qu'ils présentera, d'ici février 2010, au CHD à des fins d'examen et d'approbation. Ces politiques seront ensuite communiquées aux IDP et pourraient être intégrées au cadre de gestion des biens immobiliers.

Compte tenu de la structure de gouvernance actuelle, la centralisation de la conformité et de la surveillance représente un nouveau rôle pour les SAGI. Le CHD devra décider comment sera gérée cette exigence lorsqu'il recevra le cadre de gestion des biens immobiliers en juin 2010.

3. Les SAGI doivent élaborer une méthode coordonnée à l'échelle nationale pour la collecte, l'analyse et la déclaration des données sur le rendement qui concernent la gestion des installations dans l'ensemble du CNRC. Cette méthode pourrait consister à utiliser le module maintenance (MM) actuel de SAP pour tous les IDP. Quelle que soit la méthode adoptée, les IDP doivent être consultés pour assurer l'intégration des données collectées et conservées localement, afin que l'on puisse répondre aux besoins locaux et organisationnels.

Réponse de la direction du CNRC

Nous sommes d'accord avec cette recommandation. Le groupe de travail des biens immobiliers rédigera, d'ici juin 2010, un cadre de gestion des biens qui décrira la méthode de collecte, d'analyse et de déclaration des données sur le rendement relatives à la gestion des installations.

L'utilisation du MM de SAP pour tous les IDP a des retombées pour le CNRC sur le plan du temps et des coûts. Les options formulées par le Groupe de travail sur les immobilisations seront présentées en juin 2010 au CHD qui prendra une décision à cet égard.

4. Les SAGI doivent parrainer l'élaboration d'un protocole décisionnel standard qui est basé sur la méthode du coût du cycle de vie pour la gestion des installations. Ce protocole doit comprendre une méthode standard d'analyse des investissements et une analyse des options qui pourront être mises en œuvre dans l'ensemble de l'organisation.

Réponse de la direction du CNRC

Une évaluation de l'état de préparation à la transition au nouveau plan d'investissement est en cours. Il semble pour l'instant qu'il faudra former des comités d'examen des biens pour combler une lacune dans le processus de décision et de priorisation lié à l'investissement dans les biens. Le CHD sera mis au courant des résultats de l'évaluation d'ici février 2010. Il devra approuver un plan d'action pour la future gestion de tous les biens du CNRC.

Jayne Hinchliff-Milne, CMA, dirigeante principale de la vérification

Membres de l'équipe de vérification du CNRCNote de bas de page 4:
Mark Shwed, CIA, premier v\xC3\xA9rificateur

Annexe : Évaluations globales possibles

Attention de la direction requise: il existe des questions importantes qui méritent l'attention de la direction.

Améliorations nécessaires: certaines zones d'application ou certains processus sont conformes aux politiques et aux directives du gouvernement du Canada et du CNRC, mais il existe de nombreuses lacunes.

Adéquat: la plupart des zones d'application ou des processus sont conformes aux politiques et aux directives du gouvernement du Canada et du CNRC, mais il existe des possibilités d'amélioration.

Élevé: toutes les zones d'application ou tous les processus sont conformes aux politiques et aux directives du gouvernement du Canada et du CNRC. Aucun secteur d'amélioration n'a été relevé.

Notes de bas de page

Note de bas de page 1

La Politique sur le plan d'investissement à long terme du Conseil du Trésor sera annulée le 1er avril 2011 et remplacée par la Politique sur la planification des investissements – Actifs et services acquis, qui est actuellement mise en oeuvre progressivement par quelques ministères. Le CNRC la mettra en oeuvre au cours de la troisième vague qui commence l'année prochaine. Cela n'affecte aucunement les conclusions du rapport.

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Note de bas de page 2

Voir l'annexe B pour avoir la liste des notes globales proposées.

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Note de bas de page 3

Même si la vérification a été réalisée conformément aux normes internationales pour l'exercice professionnel de la vérification interne, le service de la vérification interne du CNRC n'a pas fait l'objet d'une évaluation externe une seule fois au cours des cinq dernières années, tel qu'il est exigé.

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Note de bas de page 4

Pour réaliser les deux phases de la vérification, l'équipe de vérification du CNRC a eu l'aide de divers spécialistes des biens immobiliers expérimentés ayant des compétences en vérification, qui ont été engagés à contrat.

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