ARCHIVÉ - Vérification des marchés de construction

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Résumé

Contexte

Ce rapport présente les constatations tirées de la vérification des marchés de construction du Conseil national de recherches du Canada (CNRC) ainsi qu'un suivi des recommandations formulées et des plans d'action de la direction définis dans le rapport de vérification interne intitulé Vérification de la passation des marchés de construction de 2002. La décision de mener cette vérification a été approuvée par le président le 27 juin 2007, sur la recommandation du Comité de la vérification, de l'évaluation et de la gestion des risques, dans le cadre du plan de vérification interne axé sur les risques pour 2007-2008 à 2009-2010 du CNRC. Le plan prévoit une vérification annuelle en alternance des marchés dont la valeur est inférieure à 25 000 $ et des marchés dont la valeur est supérieure à 25 000 $, étant donné que les procédures qui s'appliquent à ces deux grandes catégories de marchés diffèrent considérablement. Cependant, en raison de leur nature unique et du montant relativement inférieur des dépenses totales qui sont engagées, les marchés de construction sont exclus du processus de vérification annuelle de la conformité et continuent de faire l'objet de vérifications suivant un cycle quinquennal. Les dépenses associées à des marchés de construction se sont chiffrées à 17,8 millions de dollars en 2006-2007 et à 20,5 millions de dollars en 2007-2008.

Objectif, portée et méthode de la vérification

La vérification visait deux objectifs. Le premier objectif consistait à fournir la certitude que le CNRC respecte les politiques et les directives du gouvernement du Canada et du CNRC sur la passation des marchés de construction. Pour mener à bien cet objectif, des procédés de vérification détaillée ont été appliqués aux marchés de construction passés en 2006-2007 et en 2007-2008. Cet objectif de vérification nous a permis de formuler des observations sur la mesure dans laquelle les directives et les politiques sur la passation des marchés du CNRC correspondent aux exigences du Conseil du Trésor et sur la pertinence du cadre de contrôle de la gestion des approvisionnements mis en place par le CNRC pour les marchés de construction. Le deuxième objectif de la vérification consistait à évaluer dans quelle mesure on a donné suite aux recommandations et mis en place les plans d'action de la direction présentés dans le rapport de vérification interne de 2002 intitulé Vérification de la passation des marchés de construction.

Une méthode d'échantillonnage à l'échelle du CNRC a été adoptée pour examiner les marchés de construction gérés par la Direction des services administratifs et de la gestion de l'immobilier (SAGI) du CNRC ainsi que par les bureaux régionaux de la gestion du matériel. Il a été établi qu'un échantillon de vingt marchés de construction pour chaque exercice, totalisant quarante marchés choisis en fonction du risque, serait suffisamment solide pour permettre d'établir s'il existe des problèmes systémiques de conformité dans la passation des marchés de construction. La vérification comportait l'examen des méthodes employées dans sept des trente-deux instituts, divisions et programmes (IDP) du CNRC.

La vérification a été menée en appliquant une série de critères de vérification détaillée tenant compte des objectifs de la vérification, en fonction desquels nous avons formulé des observations, des évaluations et des conclusions. Ces critères de vérification, qui figurent à l' annexe A, découlent principalement de la Politique sur les marchés, de la Politique sur la délégation du pouvoir décisionnel, de la Politique de planification des investissements et de la Politique sur la gestion des projets, du Conseil du Trésor ainsi que de la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP). Les recommandations et les plans d'action de la direction présentés dans le rapport de vérification interne de 2002 intituléVérification de la passation des marchés de construction et dont nous avons fait le suivi figurent à l' annexe B.

Opinion du vérificateur et énoncé d'assurance

Sous réserve des restrictions des échantillons utilisés et des procédures de vérification exécutées, nous avons conclu que dans l'ensemble, le CNRC se conforme à ses propres politiques et directives, ainsi qu'à celle du gouvernement du Canada pour les marchés de construction dans l'application de la plupart des pratiques et processus mais qu'il existe des possibilités d'amélioration. Les secteurs à améliorer comprennent la documentation suffisante de l'attribution des marchés non concurrentiels, la synchronisation du moment des engagements budgétaires et du début des travaux, la gestion des modifications aux marchés et les vérifications de sécurité des entrepreneurs qui ont accès à des actifs ou à des renseignements protégés.

Dans les limites des procédures de vérification exécutées, nous avons trouvé que le cadre de contrôle de la gestion des approvisionnements mis en place pour la passation des marchés de construction était adéquat, mais que certains aspects pouvaient être renforcés. Ces aspects comprennent la centralisation des procédures d'approvisionnement en un seul document et la conduite d'analyses des données et des tendances en matière de marché dans le cadre d'activités de surveillance plus rigoureuse.

Enfin, nous avons constaté que la direction du CNRC a donné suite entièrement à sept des huit recommandations formulées dans le rapport de vérification interne de 2002 intitulé Vérification de la passation des marchés de construction. On est à donner suite à la recommandation relative à l'élargissement de la vérification des pouvoirs délégués (article 33 de la LGFP), laquelle devrait être entièrement mise en oeuvre d'ici le mois de mars 2009, selon la direction.

D'après mon jugement professionnel en tant que dirigeante de la vérification, nous avons appliqué des procédés de vérification suffisants et adéquats et recueilli des éléments de preuve à l'appui de l'exactitude des conclusions formulées dans le présent rapport. Nous avons fondé nos conclusions sur une comparaison des situations telles qu'elles existaient au moment de la vérification, en fonction des critères de vérification. Les éléments de preuve ont été recueillis conformément à la politique, aux directives et aux normes du Conseil du Trésor sur la vérification interne, et les procédés appliqués respectent les normes professionnelles de l'Institut des vérificateurs internes.

Conclusions et recommandations

Sous réserve des restrictions des échantillons utilisés et des procédures de vérification exécutées, nous avons conclu que dans l'ensemble, le CNRC se conforme à ses propres politiques et directives, ainsi qu'à celle du gouvernement du Canada pour les marchés de construction dans l'application de la plupart des pratiques et processus mais qu'il existe des possibilités d'améliorationNote de bas de page 1Les secteurs à améliorer comprennent la documentation suffisante de l'attribution des marchés non concurrentiels, la synchronisation du moment des engagements budgétaires et début des travaux, la gestion des modifications aux marchés et les vérifications de sécurité des entrepreneurs.

Bien que nous ayons observé une conformité complète dans de nombreux secteurs importants, nous avons constaté plusieurs situations où les travaux de construction ont été entrepris avant l'attribution du marché, un certain nombre de marchés qui ont été modifiés à plusieurs reprises pour y inclure des services distincts plutôt que d'établir de nouveaux marchés, une situation où l'approbation du Conseil du Trésor concernant un marché dont la valeur cumulative des modifications dépassait le seuil fixé par le Conseil du Trésor n'a pas été obtenue, une absence complète de vérifications de sécurité des ouvriers en construction qui auraient eu accès à des actifs et à des renseignements protégés avant la mise en place, le 24 janvier 2008, de la nouvelle directive sur la sécurité du CNRC et plusieurs occurrences par la suite. Les problèmes notés l'an dernier dans la vérification des marchés de moins de 25 000 $, qui concernaient les autorisations en vertu des articles 32 et 34 de la LGFP conformément au Diagramme de délégation de pouvoir du CNRC ,et dans la précédente vérification de 2002 intitulée Vérification de la passation des marchés de construction étaient en train d'être réglés.

Sous réserve des restrictions des procédés de vérification appliqués, nous avons constaté que le cadre de contrôle de la gestion des approvisionnements mis en place pour les marchés de construction était adéquat, mais que certains aspects pouvaient être renforcés. Le CNRC a mis en place un cadre de contrôle de la gestion des approvisionnements qui comprend des politiques et des processus d'approvisionnement visant à atténuer les risques associés aux approvisionnements et à contribuer au respect des directives et des politiques du gouvernement du Canada. Pour l'essentiel, les marchés de construction sont assujettis au même cadre de contrôle de la gestion que les autres marchés, cependant, certaines directives et politiques particulières ne s'appliquent qu'aux marchés de construction. Les cinq éléments clés du cadre de contrôle de la gestion des approvisionnements qui ont été examinés sont l'environnement de contrôle, les activités de contrôle, l'évaluation des risques, l'information et la communication et le suivi. Certaines améliorations possibles ont été constatées. Il n'existe pas de dépôt unique des orientations regroupant l'ensemble des politiques et des procédures d'approvisionnement pour aider les dirigeants et les agents d'approvisionnement à accomplir les tâches liées à la passation des marchés. Divers manuels sur le processus d'approvisionnement sont offerts en format papier ou électronique. Certains IDP nous ont indiqué qu'ils n'étaient pas au courant de l'existence de certains manuels. Les clarifications sur le processus d'approvisionnement fournis par la Direction des services administratifs et de la gestion de l'immobilier du CNRC sont donnés par courriel et dans le cadre de séances de formation. Outre les vérifications de la conformité actuellement menées par les services de Vérification interne du CNRC, il n'existe pas de programme formel d'assurance de la qualité des activités de passation des marchés qui soit exécuté par une unité indépendante, ou d'analyse des données dans le but de recenser les marchés qui présentent un risque élevé ou les pratiques contractuelles inadéquates.

Enfin, nous avons constaté que la direction du CNRC a donné suite entièrement à sept des huit recommandations formulées dans le rapport de vérification interne de 2002 intitulé Vérification de la passation des marchés de construction. On est à donner suite à la recommandation relative à l'élargissement de la vérification des pouvoirs délégués (article 33 de la LGFP), laquelle devrait être entièrement mise en oeuvre d'ici le mois de mars 2009, selon la direction.

Recommendations

  1. Sauf en présence d'exigences liées à des brevets ou à des droits d'auteur ou lorsque des questions de comptabilité techniques peuvent être clairement documentées et qu'il n'existe aucun doute quant à l'existence d'un seul fournisseur, les agents d'approvisionnement devraient annoncer les marchés à fournisseur unique de plus de 25 000 $ par l'entremise d'un Préavis d'adjudication de contrat (PAC).
  2. La Direction des services administratifs et de la gestion de l'immobilier devrait demander au Conseil du Trésor de préciser quelles approbations sont requises lorsque la valeur cumulative des modifications dépasse 200 000 $, pour les marchés de construction dont la valeur originale est inférieure à 2 millions de dollars qui ont fait l'objet d'une soumission par voie électronique.
  3. La Direction des services administratifs et de la gestion de l'immobilier (SAGI) devrait consolider les politiques et les procédures d'approvisionnement et les regrouper en un seul document source qui serait disponible sur le site Web de Gestion du matériel. D'ici là, les manuels de référence qui ne sont actuellement publiés qu'en format papier devraient être offerts en format électronique et affichés sur le site Web de Gestion du matériel de SAGI. On devrait également envisager de mettre à jour les guides sur les points dont la conformité pose problème, notamment à l'égard de ceux qui ont trait à la justification de l'attribution des marchés non concurrentiels, de la synchronisation du moment des engagements budgétaires et du début des travaux, aux exigences de sécurité et aux modifications aux marchés.
  4. La Direction des services administratifs et de la gestion de l'immobilier devrait exercer des activités de surveillance plus rigoureuse qui comprennent un examen approfondi de l'assurance de la qualité de chaque dossier d'approvisionnement de marchés de construction par voie d'échantillonnage. Elle devrait aussi avoir recours à l'analyse des données pour faire un suivi des modèles et des tendances d'attribution des marchés qui peuvent indiquer que les activités d'acquisition ne sont pas conformes aux politiques et aux directives du gouvernement du Canada et du CNRC. L'analyse des données devrait comprendre, sans s'y limiter, les modifications aux marchés, le fractionnement des marchés, les transactions effectuées sans bon de commande ainsi que les améliorations locatives.

Les plans d'action détaillés de la direction qui donnent suite à ces recommandations sont présentés à l' annexe D.

Jayne Hinchliff-Milne, CMA, dirigeante de la vérification

Membres de l'équipe de vérification du CNRCNote de bas de page2:
Jean Paradis, CA, CIA, gestionnaire de la vérification

Introduction

2.1 Contexte

La décision d'effectuer la présente vérification des marchés de construction a été prise par le président, à la suite de la recommandation faite, le 27 juin 2007, par le Comité de la vérification, de l'évaluation et de la gestion des risques, dans le cadre du plan de vérification interne axé sur les risques pour 2007-2008 à 2009-2010 du CNRC. Le plan prévoit une vérification annuelle en alternance des marchés dont la valeur est inférieure à 25 000 $ et des marchés dont la valeur est supérieure à 25 000 $, étant donné que les procédures qui s'appliquent à ces deux grandes catégories de marchés diffèrent considérablement. Cependant, en raison de leur nature unique et du montant relativement inférieur des dépenses totales qui sont engagées, les marchés de construction sont exclus du processus de vérification annuelle de la conformité et continuent de faire l'objet de vérifications suivant un cycle quinquennal.

Plusieurs règlements et politiques du gouvernement du Canada régissent les activités de passation des marchés de construction du CNRC. Les approvisionnements gouvernementaux sont fortement réglementés et s'appuient sur un cadre de politiques solide qui comprend, sans s'y limiter, la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor, la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP), l' Accord de libre-échange nord-américain (ALENA), l' 'Accord sur le commerce intérieur (ACI) et l'Accord sur les marchés publics(AMP) de l'Organisation mondiale du commerce. La Politique de planification des investissements et la Politique sur la gestion des projets du Conseil du Trésor renferment des directives qui influent sur la planification, la gestion et la passation de marché des gros projets de construction. Le statut d'établissement public du CNRC n'entraîne aucune disposition spéciale sur la passation des marchés.

À l'instar des autres ministères, le CNRC possède des politiques d'approvisionnement et de passation de marchés de construction que doit suivre son personnel. Tout ministère a le pouvoir d'établir ses propres politiques et lignes directrices, pourvu que celles-ci respectent les politiques et lignes directrices établies par le gouvernement. Autrement dit, les ministères peuvent définir des politiques qui sont plus restrictives que celles du gouvernement, mais pas l'opposé.

Cadre de contrôle de la gestion du CNRC relatif aux marchés de construction

Le CNRC étant la principale ressource en matière de développement et de commercialisation des sciences et de la technologie, les projets d'immobilisations jouent un rôle important dans son plan stratégique. Le Plan d'immobilisations à long terme pour 2006-2007 à 2010-2011 du CNRC comprend un programme de réfection qui prévoit un financement en vue de répondre aux besoins de réinvestissements dans les bâtiments existants. Des 188 bâtiments que possède le CNRC, les deux tiers ont été construits il y a plus de trente ans. Le Plan comprend aussi des initiatives d'immobilisations comme des agrandissements des installations et des bâtiments existants ainsi que des modifications à ceux-ci afin de satisfaire aux exigences du nouveau programme, et l'acquisition et/ou la construction de nouvelles installations en vue de soutenir les activités de recherches courantes et futures du CNRC. Comme l'indique la pièce 1 présentée ci-dessous, les dépenses associées aux contrats de construction se sont chiffrées à 17,8 millions de dollars en 2006-2007 et à 20,5 millions de dollars en 2007-2008, soit un total de 38,3 millions de dollars pour les deux exercices.

En vertu de la politique et des directives fédérales, le CNRC possède le plein pouvoir de passation de marchés pour les projets de construction d'une valeur maximale de 6 millions de dollars. SAGI est responsable de fournir à l'ensemble du CNRC une orientation fonctionnelle sur la passation des marchés de services d'architecture et de génie, de construction, de réparation, de rénovation et de restauration. Les IDP qui ont besoin de ces services doivent communiquer avec le Bureau des marchés de travaux de construction afin d'examiner leurs besoins et la meilleure approche à adopter pour y répondre.

Pièce 1
Catégories, valeur et nombre de contrats de construction
Du 1er avril 2006 au 31 mars 2008Note de bas de page 3

CATÉGORIE DE CONTRAT DE CONSTRUCTION VALEUR ($) POURCENTAGE ($) NOMBRE DE MARCHÉS POURCENTAGE (NOMBRE) VALEUR MOYENNE ($)
Dont la valeur est inférieure à 25 000 $ 2 738 239 $ 7 % 375 62 % 7 302 $
Dont la valeur se situe entre 25 000 $ et 60 000 $ 2 944 883 $ 8 % 71 12 % 41 477 $
Dont la valeur se situe entre 60 000 $ et 100 000 $ 4 821 908 $ 13 % 62 10 % 77 773 $
Dont la valeur est supérieure à 100 000 $ 27 837 508 $ 72 % 96 16 % 289 974 $
Total 38 342 538 $ 100.0 % 604 100.0 % 63 481 $

Tel que l'indique la pièce 2 ci-dessous, le pouvoir de passation des marchés a été délégué aux agents d'approvisionnement de SAGI et des bureaux régionaux de la gestion du matériel à des seuils fixés. Les bureaux régionaux de la gestion du matériel ont un pouvoir de passation des marchés de construction ne dépassant pas 60 000 $ et, à l'instar de SAGI, ils sont tenus d'envoyer un avis public de soumission pour les contrats dépassant 60 000 $. Les agents d'approvisionnement de SAGI et des bureaux régionaux de la gestion du matériel (BRGM) peuvent traiter directement avec certains fournisseurs par des commandes subséquentes à une offre à commandes. Les offres à commandes sont des ententes qui ont été préalablement négociées par Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC) ou par les Services d'approvisionnement du CNRC pour des services spécialisés. La limite de commande varie selon chaque offre à commandes, conformément aux modalités de celle-ci. La Politique sur les marchés du Conseil du Trésor précise que l'autorité contractante peut passer outre au processus concurrentiel lorsque le montant estimatif de la dépense ne dépasse pas 25 000 $. On devrait utiliser la Formule normalisée de marchés de travaux de construction du gouvernement fédéral pour tous les contrats de construction d'une valeur de 100 000 $ ou plus, conformément à la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor, et recourir à la soumission par voie électronique pour les marchés de construction, tel que l'exige l'Accord sur le commerce intérieur.

Pièce 2
Pouvoirs de passation des marchés de construction du CNRC

ASPM RMMO PWGSC
Marchés de construction dont la valeur est inférieure à 25 000 $
(NCR)
 
Commandes subséquentes à une offre à commandes du CNRC ou de TPSGC
le montant maximal en $ varie selon l'offre à commandes)

(NCR)
 
Marchés de construction dont la valeur est inférieure à 60 000 $
(NCR)
 
Marchés de construction dont la valeur se situe entre 60 000 $ et 100 000 $
(On doit émettre un avis public de soumission)

(NCR)
   
Marchés de construction dont la valeur se situe entre 100 000 $ et 6 000 000 $
(On doit utiliser la Formule normalisée de marchés de travaux de construction du gouvernement fédéral et émettre un avis public de soumission)
   
Marchés de construction dont la valeur est supérieure à 6 000 000 $
(On doit émettre un avis public de soumission)
   

2.2 Au sujet de la vérification

Objectifs

La vérification visait deux objectifs. Le premier objectif consistait à appliquer des procédés de vérification détaillée aux marchés de construction du CNRC passés en 2006-2007 et en 2007-2008 afin d'établir si ceux-ci respectent les politiques et les directives du gouvernement du Canada et du CNRC sur la passation des marchés. Cet objectif de vérification nous a permis de formuler des observations sur la mesure dans laquelle les directives et les politiques sur la passation des marchés du CNRC correspondent aux exigences du Conseil du Trésor et sur la pertinence du cadre de contrôle de la gestion des approvisionnements mis en place par le CNRC pour les marchés de construction. Le deuxième objectif de la vérification consistait à évaluer dans quelle mesure on a donné suite aux recommandations et mis en place les plans d'action de la direction présentés dans le rapport de vérification interne intitulé Vérification de la passation des marchés de construction de 2002.

Une approche fondée sur le risque a été utilisée pour définir les objectifs et les critères de la vérification. Les principaux enjeux et risques associés à l'acquisition de marchés de construction ont été pris en compte afin d'établir l'ordre de priorité de certaines activités de vérification précises et de mettre l'accent sur les secteurs ayant la plus grande importance.

Porteé

La portée du premier objectif de la vérification comprenait les transactions relatives à la construction du CNRC qui ont été exécutées au cours des exercices 2006-2007 et 2007-2008. Aux termes de la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor, un marché de travaux publics (construction) s'entend d'un marché qui porte sur la construction, la réparation, la rénovation ou la restauration d'un ouvrage, à l'exception d'un navire. La présente définition comprend : 1) les marchés portant sur la fourniture et l'érection d'une structure préfabriquée; 2) les marchés de dragage; 3) les marchés de démolition; 4) les marchés portant sur la location de l'outillage destiné directement ou indirectement à l'exécution d'un marché visé par la présente définition.Ainsi, les contrats de services d'architecture et d'ingénierie qui portent sur la prestation de services liés à la planification, la conception, la préparation ou la supervision de la construction, de la réparation, de la rénovation ou de la restauration d'un ouvrage ne sont pas considérés comme des marchés de travaux publics(construction). Ce sont des marchés de services qui peuvent faire l'objet d'une vérification dans le cadre des vérifications de conformité annuelle des marchés dont la valeur est inférieure à 25 000 $ et des marchés dont la valeur est supérieure à 25 000 $ qui sont menées tous les ans en alternance.

Une méthode d'échantillonnage à l'échelle du CNRC a été adoptée pour examiner les marchés de construction gérés par la Direction des services administratifs et de la gestion de l'immobilier (SAGI) du CNRC ainsi que par les bureaux régionaux de la gestion du matériel (BRGM). Il a été établi qu'un échantillon de vingt marchés de construction pour chaque exercice, totalisant quarante marchés choisis en fonction du risque, serait suffisamment solide pour permettre d'établir s'il existe des problèmes systémiques de conformité dans la passation des marchés de construction. La vérification comportait l'examen des méthodes employées dans sept des trente-deux instituts, divisions et programmes (IDP) du CNRC. La pièce 3 présente les marchés sélectionnés aux fins de la vérification, selon la catégorie de marché de construction et la région.

Le travail de vérification sur place a été exécuté en deux étapes. La première étape, qui portait sur les transactions effectuées au cours de l'exercice 2006-2007, a été réalisée entre le 25 février et le 31 mars 2008. La deuxième étape, qui portait sur les transactions effectuées pendant l'exercice 2007-2008, a été réalisée entre le 2 juin et le 31 juillet 2008.

La portée du deuxième objectif consistait à établir l'état actuel de la mise en oeuvre des huit recommandations formulées dans le rapport de vérification interne de 2002 intitulé Vérification de la passation des marchés de construction ainsi que de la mise en place du plan d'action y afférent proposé par la direction, qui sont présentés à l'annexe B.

Pièce 3

Transactions de 2006-2007 et de 2007-2008 sélectionnées aux fins de la vérification, selon la catégorie de marché de construction et la région

CATÉGORIE DE MARCHÉ DE CONSTRUCTION NOMBRE DE MARCHÉS EXAMINÉS
  RCN HORS RCN
Dont la valeur est inférieure à 25 000 $ 0 7
Dont la valeur se situe entre 25 000 $ et 60 000 $ 0 4
Dont la valeur se situe entre 60 000 $ et 100 000 $ 6 2
Dont la valeur est supérieure à 100 000 $ 17 4
Dont la valeur est supérieure à 6 000 000 $ 0 0
Total 23 17

Approche et méthodologie

Une approche fondée sur le risque a été utilisée pour confirmer la conformité des marchés de construction avec les politiques et les directives du gouvernement du Canada et du CNRC. Aux termes de cette approche, 75 p. 100 des marchés choisis avaient une valeur élevée qui dépassait 60 000 $ et 25 p. 100 étaient des marchés de construction administrés par des IDP régionaux dont la valeur était inférieure à 60 000 $. Dans chaque catégorie (valeurs supérieure et inférieure à 60 000 $), les marchés individuels retenus aux fins de vérification ont été sélectionnés à l'aide d'une approche fondée sur le risque selon laquelle 60 p. 100 de l'échantillon était composé de marchés présentant une probabilité de risque plus élevée (valeur en dollars plus élevée, modifications plus fréquentes ou marchés attribués sans appel d'offres, par exemple) et 40 p. 100 était composé de marchés jugés présenter un degré de risque moins élevé. Dans les sept IDP retenus aux fins de vérification, vingt-quatre marchés examinés étaient administrés par SAGI et vingt-six marchés étaient administrés par six IDP (deux à quatre marchés provenant de chaque IDP).

Des entrevues ont été réalisées avec des employés clés, notamment des gestionnaires et des employés de la Direction des services administratifs et de la gestion de l'immobilier, de la Direction des finances et des IDP retenus pour la vérification, afin d'examiner les processus, les procédures et les pratiques des programmes. Nous avons examiné des documents pertinents des programmes qui comprenaient, mais sans s'y limiter, les politiques et lignes directrices du Conseil du Trésor et du CNRC relatives aux transactions détaillées versées aux dossiers papier et saisies électroniquement dans SIGMA – le système intégré de gestion de l'information du CNRC (basé sur SAP) qui sert à recueillir les données sur les finances, les ressources humaines, la liste de paye, les actifs et les biens immobiliers. Nous avons fait appel à des techniques d'exploration de données afin de déceler, entre autres, les risques pour l'ensemble du CNRC et les preuves de fractionnement de marchés, le cas échéant.

Afin d'établir la pertinence du cadre de contrôle de la gestion des approvisionnements, nous avons comparé le cadre de contrôle du CNRC aux critères définis de cinq éléments clés que l'on retrouve dans les modèles de contrôle établis par l'Institut canadien des comptables agréés (CoCo – Critères de contrôle) et par le Committee of Sponsoring Organizations de la Treadway Commission (COSO) (Contrôle interne – Cadre intégré, Gestion du risque d'entreprise – Cadre intégré). Ces éléments comprennent l'environnement de contrôle, les activités de contrôle, l'évaluation des risques, l'information et la communication et le suivi L'information utilisée pour évaluer la pertinence du cadre de contrôle de la gestion des approvisionnements a été obtenue, entre autres, des réponses à un questionnaire qu'ont rempli des représentants de SAGI, des agents d'approvisionnement des bureaux régionaux et des gestionnaires de budgets des IDP et d'un examen des documents pertinents.

La vérification a été menée en appliquant une série de critères de vérification détaillée tenant compte de l'objectif de la vérification, en fonction desquels nous avons formulé des observations, des évaluations et des conclusions. Avant la mise au point de ces critères, des organigrammes généraux ont été préparés et nous avons revu, étape par étape, plusieurs transactions liées à des marchés de construction afin d'évaluer les secteurs présentant des risques plus élevés. Ces critères de vérification, présentés à l'annexe A, découlent principalement de la Politique sur les marchés, de laPolitique sur la délégation du pouvoir décisionnel, de la Politique de planification des investissements et de la Politique sur la gestion des projets du Conseil du Trésor ainsi que de la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP).

En ce qui a trait au suivi des recommandations formulées dans le cadre de la vérification menée en 2002, un questionnaire a été transmis de SAGI et à la Direction des finances afin d'obtenir leurs commentaires sur l'état des plans d'action afférents aux recommandations formulées dans le rapport de vérification interne de 2002 intitulé Vérification de la passation des marchés de construction. Des documents ont été examinés au soutien de la mise en oeuvre des recommandations et des entrevues ont été réalisées avec des gestionnaires, au besoin. Les recommandations formulées dans la dernière vérification sont exposées en détail à l'annexe B.

Constatations

3.1 Premier objectif de vérification: fournir l'assurance que le CNRC respecte les politiques et les directives sur la passation des marchés de construction du gouvernement du Canada et du CNRC

Conclusion générale

Sous réserve des restrictions des échantillons prélevés et des procédés de vérification appliqués, nous constatons que l'application des politiques et des directives du gouvernement du Canada et du CNRC sur la passation des marchés de construction est généralement adéquate en ce sens que la plupart des zones d'application ou des processus associés aux marchés de construction sont conformes à celles-ci, mais qu'il existe des possibilités d'améliorationNote de bas de page 4. Les secteurs à améliorer comprennent:

  • la justification de l'attribution des marchés non concurrentiels;
  • la synchronisation du moment des engagements budgétaires et du début des travaux;
  • la gestion des modifications aux marchés;
  • les vérifications de sécurité des entrepreneurs;
  • la centralisation des lignes directrices sur l'approvisionnement et le suivi.

Nous avons également constaté que le cadre de contrôle de la gestion des approvisionnements pour la passation des marchés de construction était adéquat, mais que certains de ses aspects pouvaient être renforcés. Ces aspects comprennent la centralisation des procédures d'approvisionnement en un seul document et la réalisation d'analyses des données des modèles et des tendances en matière de marché dans le cadre d'activités de surveillance plus rigoureuse.

Les constatations détaillées tirées de la vérification de l'échantillon complet de transactions, par critère, sont présentées à l'annexe A.

Constatations

L'équipe de vérification a remarqué certains points forts quant au respect des politiques et des directives du gouvernement et du CNRC sur les contrats de construction. Nous avons observé des niveaux de conformité très élevés à l'égard des éléments suivants:

  • les autorisations données en vertu des articles 32 et 34 de la Loi sur la gestion des finances publiques ont été correctement obtenues (39 marchés sur 40, ou 98 p. 100, en ce qui concerne l'article 32 de la LGFP; et 38 marchés sur 40, ou 95 p. 100, en ce qui a trait à l'article 34 de la LGFP);
  • les exigences relatives aux marchés concurrentiels étaient définies avant le processus d'appel d'offres et la documentation du processus concurrentiel était suffisante (26 marchés concurrentiels sur 26; 100 p. 100);
  • aucun cas de fractionnement de marché (24 marchés sur 24; 100 p. 100) ou de modifications aux marchés n'a été trouvé et un cas possible a été trouvé après l'exploration des données de l'ensemble des transactions effectuées par les sept IDP retenus);
  • la Formule normalisée de marchés de travaux de construction du gouvernement fédéral a été utilisée pour les marchés de construction qui dépassaient 100 000 $ (14 marchés sur 14; 100 p. 100) et des avis publics d'appel d'offres ont été donnés pour les marchés de construction dépassant 60 000 $ (24 marchés sur 24; 100 p. 100);
  • les certificats d'achèvement de projet et les certificats de paiement contractuel ont été remplis avant le déblocage des retenues (16 marchés sur 16; 100 p. 100);
  • des preuves indiquent que les marchés ont fait l'objet d'un suivi et d'une évaluation du rendement appropriés (39 marchés sur 39Note de bas de page 5; 100 p. 100);
  • des preuves indiquent que les services de construction ont été fournis conformément aux modalités des contrats (39 marchés sur 40; 98 p. 100).

Approbations pertinentes prévues aux articles 32 et 34 de la LGFP

Les articles 32, 34 et 33 de la LGFP renferment des dispositions relatives aux approbations qui constituent les principaux mécanismes de contrôle(approvisionnement, vérification et paiement). Ces trois articles exigent ce qui suit:

  • que les fonds nécessaires soient disponibles et engagés avant l'achat (article 32);
  • que la vérification permette d'attester que les produits ont été livrés ou les services rendus, que le prix demandé soit conforme au marché et que la personne investie de pouvoirs délégués en matière d'opérations financières atteste, par sa signature, que la vérification a été effectuée (article 34);
  • qu'aucun paiement pour un achat ne soit fait à moins qu'une demande ait été correctement présentée et attestée (article 33).

Conformément à la Politique sur la délégation du pouvoir décisionneldu Conseil du Trésor, nous nous attendions à constater que le CNRC avait délégué le pouvoir de dépenser aux gestionnaires des centres de responsabilité en fonction de leurs responsabilités budgétaires, de manière à ce qu'ils aient un pouvoir suffisant et la responsabilité entière de leurs décisions. La politique prévoit aussi le recours à du personnel central pour inscrire les engagements et confirmer l'exécution et les coûts du contrat, conformément aux articles 32 et 34 de la LGFP,si cela est plus efficace et économique ou pour appuyer le gestionnaire responsable du budget. Le Diagramme des pouvoirs financiers de signerdu CNRC met à profit ces dispositions, déléguant notamment ce pouvoir aux commis à la facturation. À notre avis, cela n'écarte pas la nécessité de prévoir une piste de vérification qui permette de retrouver le gestionnaire de centres de responsabilité qui assume les responsabilités budgétaires pour ces dépenses. Nous avons limité nos attentes à vérifier que, en l'absence en Sigma d'un code de lancement de la part des gestionnaires des centres de responsabilité, il existe une communication écrite entre ces gestionnaires et la personne qui effectuait la transaction électronique, par exemple un courriel, une demande d'achat signée ou une facture.

Le rapport de la Vérification de conformité annuelle avec assurance limitée – Marchés de moins de 25 000 $ et achats par carte d'achat de 2006-2007 publié l'an dernier contenait des recommandations sur l'autorisation en vertu des articles 32 et 34 de la LGFP qui doit comporter un lien vérifiable vers le « détenteur du budget » qui exerce des responsabilités budgétaires. Au moment de la présente vérification, nous avons constaté qu'on était en train de donner suite à ces recommandations. Des notes de service internes réaffirmant l'importance des contrôles prévus par la LGFP et précisant les procédures particulières ont été envoyées aux employés par SAGI et la Direction des finances; une formation sur la délégation des pouvoirs financiers a aussi été dispensée à tous les employés exerçant des responsabilités budgétaires. Nous avons également remarqué que, depuis le mois de juin 2008, les gestionnaires des centres de responsabilité sont tenus d'attester par voie électronique, en vertu de l'article 34 de la LGFP, que les produits ou les services ont été reçus et que le paiement des factures peut être approuvé. Les factures de plus de 25 000 $ ont toujours requis la signature des gestionnaires de centres de responsabilité aux fins de l'attestation en vertu de l'article 34 de la LGFP.

En ce qui a trait à l'article 32 de la LGFP, nous avons observé que les demandes d'achat avaient été approuvées par des gestionnaires de centres de responsabilité délégués, conformément aux directives du CNRC. Une seule demande d'achat n'avait pas été vérifiée par le gestionnaire de centre de responsabilité délégué. En ce qui a trait à l'article 34 de la LGFP, nous avons constaté que seulement deux des 40 factures (5 p. 100) dans deux des sept IDP retenus n'avaient pas été attestées par le gestionnaire de centre de responsabilité délégué – toutes deux ont été approuvées uniquement par des commis aux factures, conformément aux directives du CNRC.

La Direction des finances, en collaboration avec les SAGI et le Conseil du Trésor, continuera son examen continu des processus de vérification des méthodes internes relatives à l'application des articles 32 et 34 de la LGFP, de façon à ce que toute l'importance soit accordée aux risques y afférents.

Justification de l'attribution des marchés non concurrentiels

La vérification a porté sur quarante marchés de construction. Trente-trois des 40 marchés avaient été accordés par voie concurrentielle. Des 33 marchés, 26 ont été accordés par l'entremise du système d'affichage électronique MERX ou par une procédure limitée d'appel d'offres, deux avaient été accordés après l'annonce de l'attribution proposée par voie de préavis d'adjudication de contrat et cinq avaient été accordés par voie de commande subséquente à une convention d'offre à commandes existante du CNRC ou de TPSGC. Les sept marchés restants étaient des marchés à fournisseur unique, c'est-à-dire qu'ils n'avaient pas fait l'objet d'un processus concurrentielNote de bas de page 6

La Politique sur les marchés du Conseil du Trésor prévoit quatre exceptions permettant de passer outre au processus concurrentiel, notamment :

  1. les cas d'extrême urgence où un retard serait préjudiciable à l'intérêt public;
  2. les cas où le montant estimatif de la dépense ne dépasse pas
    • 25 000 $,
    • 40 000 $Note de bas de page 7, s'il s'agit d'un marché portant sur la prestation de services d'ingénieurs ou d'architectes ou d'autres services nécessaires à la planification, à la conception, à la préparation ou à la surveillance de la construction, de la réparation, de la rénovation ou de la restauration d'un ouvrage;
    • 100 000 $, s'il s'agit d'un marché que doit conclure le membre du Conseil privé de la Reine pour le Canada responsable de l'Agence canadienne de développement international et qui porte sur la prestation de services d'ingénieurs ou d'architectes ou d'autres services nécessaires à la planification, à la conception, à la préparation ou à la surveillance d'un programme ou projet d'aide au développement international;
  3. les cas où la nature du marché est telle qu'un appel d'offres ne servirait pas l'intérêt public;
  4. les cas où le marché ne peut être exécuté que par une seule personne.

Les motifs du recours à l'une ou l'autre de ces exceptions doivent être entièrement documentés. Le motif fourni pour les sept contrats examinés qui n'avaient pas été accordés selon un processus concurrentiel est que le marché ne pouvait être exécuté que par une seule personne. La politique et les lignes directrices établissent clairement que cette exception ne doit pas être invoquée au seul motif que le fournisseur proposé est le seul connu de la direction. L'exception est très claire et ne doit être utilisée que lorsque des exigences liées à des brevets ou à des droits d'auteur ou des facteurs de compatibilité technique ou d'expertise technologique démontrent qu'il n'existe qu'un seul fournisseur possible. Dans de tels cas, l'autorité contractante est « encouragée, dans la mesure du possible », à annoncer l'adjudication proposée par voie de préavis d'adjudication de contrat (PAC). Si aucun 9énoncé de capacité satisfaisant aux exigences énoncées dans le PAC n'est reçu dans un délai de quinze jours civils, le marché proposé est réputé concurrentiel et peut être attribué.

De tous les marchés de construction à fournisseur unique examinés, nous en avons trouvé un sur sept (14 p. 100), dans un IDP, pour lequel les justifications n'étaient pas appuyées par une documentation suffisante pour démontrer que « le marché ne peut être exécuté que par une seule personne ». Ce marché ayant été approuvé par le Conseil du Trésor, on peut donc conclure logiquement que les pièces justificatives appropriées ont été fournies; le dossier ne contenait toutefois aucune documentation appuyant cette hypothèse. Cinq de ces contrats à fournisseur unique avaient une valeur originale inférieure à 25 000 $, un contrat avait été approuvé par le Conseil du Trésor et un comportait des éléments de compatibilité technologique qui n'étaient disponibles que chez le fournisseur ayant obtenu le march\xC3\xA9.

Recommandation n° 1:

Sauf en présence d'exigences liées à des brevets ou à des droits d'auteur ou lorsque des questions de compatibilité techniques peuvent être clairement documentées et qu'il n'existe aucun doute quant à l'existence d'un seul fournisseur, les agents d'approvisionnement devraient annoncer les marchés à fournisseur unique de plus de 25 000 $ au moyen par l'entremise d'un Préavis d'adjudication de contrat (PAC).

Réponse de la direction du CNRC :

Nous sommes d'accord. Les marchés de construction sont rarement des marchés à fournisseur unique en raison d'exigences associées à des brevets ou des droits d'auteur. Néanmoins, si l'existence d'un seul fournisseur ne peut être bien documentée ou s'il y a un doute qu'il n'existe qu'un seul fournisseur, l'agent d'approvisionnement publiera un PAC. Lorsqu'il est établi hors de tout doute qu'il n'existe qu'un seul fournisseur, la justification sera pleinement documentée et accompagnée des documents à l'appui. S'il est impossible de documenter pleinement la décision, un PAC sera publié.

Synchronisation des engagements budgétaires et du début des travaux

Nous avons observé dans trois des sept IDP retenus que les travaux avaient été exécutés avant la signature de trois des quarante contrats (7 p. 100). Nous avons été informés par la SAGI et avons observé que certaines demandes d'achat relatives à des marchés de construction avaient été créées au moment de l'émission du marché ou quelques jours avant celle-ci; des activités de passation de marchés ont donc pris place avant que les engagements aient été inscrits.

L'article 32 de la Loi sur la gestion des finances publiques précise qu'aucun marché ne doit être passé, sauf si le solde disponible non grevé du poste correspondant est suffisant. Un registre des engagements doit également être tenu. Si plusieurs engagements ne sont pas inscrits, la direction ne disposera pas de l'information suffisante lui permettant de confirmer que les fonds seront disponibles à la réception des factures que le CNRC sera légalement tenu de payer. La direction nous a informés que cette pratique n'avait pour ainsi dire jamais entraîné l'annulation d'un besoin en raison d'une insuffisance de fonds. Bien que nous n'ayons pas été en mesure de confirmer cette assertion, nous n'avons trouvé aucun cas où cela s'était produit.

Les problèmes concernant la synchronisation des engagements budgétaires et du début des travaux entrepris avant la signature des marchés peuvent être résolus par une communication complète des lignes directrices et une surveillance plus rigoureuse comprenant une capacité d'enquête. On trouvera un peu plus loin dans ce rapport des recommandations sur ces deux éléments.

Gestion des modifications aux contrats

La Politique sur les marchés du Conseil du Trésor indique qu'on devrait administrer les marchés comme il convient afin d'éviter les modifications imprévues, sauf celles qui portent sur l'étendue des travaux. Il faut tout faire pour éviter que le financement initial soit insuffisant; la planification préalable doit être soignée et les tâches clairement définies. Les modifications qui sont acceptables comprennent les modifications apportées en raison de circonstances imprévues et celles qui sont négligeables en regard du mandat de départ. Une règle pratique consiste à envisager la possibilité d'établir un marché distinct si la modification représente plus de 50 p. 100 de la valeur initiale du marché, en documentant soigneusement la justification. Cela ne veut pas dire qu'aucun marché ne peut être modifié dans une mesure supérieure à 50 p. 100 de sa valeur initiale s'il existe une bonne raison de le faire. Cependant, lorsque les produits livrables sont distincts de ceux du marché initial, on doit établir un nouveau marché plutôt que d'apporter des modifications.

Bien que les taux de conformité avec les politiques et les directives du Conseil du Trésor en ce qui a trait aux modifications soient généralement élevés (allant de 90 à 100 p. 100), il existe deux exceptions: 2 des 24 contrats modifiés (8 p. 100) qui étaient administrés par SAGI. Chacun a été attribué au moyen d'une convention d'offre à commandes, qui a été accordée par le CNRC à une seule companie par le biais d'un processus concurrentiel approuvé par le Conseil du Trésor pour l'entretien, la rénovation et des travaux de construction mineurs exécutés dans la région de la capitale nationale d'une valeur pouvant attendre 5 M$ par année. La convention d'offre à commande a été traitée comme un contrat, ce qui est contraire auz ligne directrices de TPSGC, qui stipulent qu'un « contrat distinct intervient chaque fois qu'on passe unecommande subséquente pour la fourniture de biens et la prestation de services dans le cadre d'une offre à commandes ». Au moment où les bons de commende ont été mis en place pour chacun d'entre eux, des contrats pour des services distincts ont été établis. Un premier marché, attribué le 18 août 2006 et dont la valeur initiale était de 38 076 $, a été modifié quatre fois le même jour, pour atteindre une valeur finale de 151 201 $. Le deuxième marché, attribué le 31 mars 2008 et dont la valeur initiale était de 5 628 $, a été modifié neuf fois pendant une période de huit jours, pour atteindre une valeur finale de 977 748 $ le 8 avril 2008. Ces mesures ont été prises pour rationaliser et réduire les coûts attribuables au processsus de paiement à volume élevé et à faible valeur, cependent, selon nous, ce processus donne l'impression qu'il s'agit de modifications de contrat dui ne sont pas conformes à la Politique sure les marchés du Conseil du Trésor, qui indique que les marchés devraient être convenablement administrés de manière à éviter des modifications imprévues. Les six autres IDP de notre échantillon ont correctement apporté le reste des vingt-deux modifications aux marchés de construction sélectionnés aux fins de vérification détaillée.

En plus d'examiner les quarante marchés provenant des sept IDP, nous avons fait appel à des techniques d'exploration de données pour examiner les modifications contractuelles, sur une base limitée, apportées dans l'ensemble du CNRC pour les exercices 2006-2007 et 2007-2008. En ce qui a trait aux seuls marchés de construction, nous avons trouvé, dans 2 des 32 IDP du CNRC, un total de onze marchés d'une valeur initiale inférieure à 25 000 $ qui avaient fait l'objet de modifications le jour même de l'octroi ou dans les 378 jours suivant celui-ci. La plupart de ces modifications ont augmenté de plus de 100 p. 100 la valeur initiale du marché. Huit marchés ont fait l'objet de modifications moins de 35 jours après leur établissement; quatre ont été modifiés le jour même de leur établissement ou le jour suivant. Il existe un risque que ces marchés semblent avoir été délibérément sous-évalués afin de contourner le seuil de 25 000 $ établi pour les appels d'offres concurrentiels; cependant, nous avons trouvé qu'un seul de ces marchés n'avait pas été accordé par voie concurrentielle.

D'autres préoccupations portent sur le pouvoir que possède le CNRC de modifier les marchés dont la valeur totale dépasse 200 000 $. Conformément à l'Appendice C de la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor « le CNRC peut conclure un marché de construction concurrentiel adjugé par le processus de soumissions électroniques si le montant ne dépasse pas 6 000 000 $ et modifier de tels marchés, lorsque ceux-ci dépassent 2 000 000 $, jusqu'à un maximum de 10 % de la valeur du marché. »Les marchés de construction dont la valeur est inférieure à 2 millions de dollars doivent se conformer à l'Annexe I de l'Appendice C de la politique qui exige que le Conseil du Trésor approuve les modifications dépassant 200 000 $.Toutefois, l'Annexe 1 de l'Appendice C de la politique ne prévoit pas de limite à la valeur des marchés ou aux modifications des marchés de construction qui ont fait l'objet d'une soumission par voie électronique. De nombreux ministères ont donc interprété cela comme voulant dire que l'approbation du Conseil du Trésor devrait être demandée lorsque la valeur cumulative des modifications apportées aux contrats de moins de 2 millions de dollars dépassait 200 000 $. Cela aurait exigé que trois des onze marchés de construction (27 p. 100) aient été approuvés par le Conseil du Trésor avant d'y apporter les modifications dont la valeur cumulative a dépassé 200 000 $. Toutefois, il est reconnu que la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor n'est pas tout à fait claire sur ce sujet.

Enfin, une autre préoccupation porte sur l'exigence de divulgation proactive des marchés de plus de 10 000 $ en vertu de la Politique sur la divulgation proactive des contrats de plus de 10 000 $du Conseil du Trésor. Comme nous l'avons mentionné précédemment, notre analyse démontre que les modifications peuvent en très peu de temps porter la valeur d'un marché au-dessus du seuil de 10 000 $ sans que ces marchés soient divulgués. Sept des onze marchés de construction modifiés avaient une valeur initiale inférieure à 10 000 $ et ont atteint une valeur finale allant de 38 654 $ à 977 747 $. Au moment de la vérification, la politique exigeait la divulgation des seuls marchés dont la valeur initiale était égale ou supérieure à 10 000 $ et non celle des marchés modifiés dont la valeur dépassait ce montant. La Politique sur la divulgation proactive des contrats de plus de 10 000 $ du Conseil du Trésor est une mesure adoptée récemment par le gouvernement dans le but d'assurer une plus grande transparence des marchés de l'État – un secteur qui suscite parfois la controverse, notamment quant à la manière dont les marchés sont attribués. La non-divulgation des marchés accordés de façon non concurrentielle et dont la valeur finale dépasse de façon marquée le seuil de 10 000 $ pourrait présenter un risque pour la réputation du CNRC, puisqu'elle pourrait laisser croire que les IDP apportent des modifications pour éviter de divulguer les marchés. Les modifications qui seront apportées sous peu à la politique du Conseil du Trésor exigeront, à compter du 1er septembre 2008, la divulgation de tous les marchés dont la valeur est portée à plus de 10 000 $ à la suite de modifications.

Recommandation n° 2:

La Direction des services administratifs et de la gestion de l'immobilier devrait demander au Conseil du Trésor de préciser quelles approbations sont requises lorsque la valeur cumulative des modifications dépasse 200 000 $, pour les marchés de construction dont la valeur originale est inférieure à 2 millions de dollars qui ont fait l'objet d'une soumission par voie électronique.

Réponse de la direction du CNRC :

Nous sommes d'accord. Nous obtiendrons des éclaircissements du Secrétariat du Conseil du Trésor d'ici janvier 2009.

Veiller à ce que les exigences relatives à la sécurité soient satisfaites

La Politique sur les marchés du Conseil du Trésor exige que les dispositions de laPolitique du gouvernement sur la sécurité s'appliquent aux marchés d'acquisition requérant que les personnes dont les fonctions ou les tâches nécessitent qu'elles aient accès à des actifs et à des renseignements classifiés ou protégés fassent l'objet d'une présélection. Aucun des 31 marchés (0 p. 100) examinés pour lesquels des vérifications de sécurité des entrepreneurs auraient dû être effectuées ne répondait à cette exigence. Aux fins de la présente vérification, les vérifications de sécurité ont été jugées nécessaires pour les ouvriers en bâtiment qui auraient eu un accès interne non supervisé aux bâtiments du CNRC et donc à des renseignements et des actifs protégés.

Le 24 janvier 2008, une note de service transmise à tous les directeurs généraux du CNRC, aux IDP et aux administrateurs de la Direction des finances fournissait une orientation sur les exigences de sécurité aux personnes responsables de faire des demandes de marchés, les chargés de projet et les agents d'approvisionnement. Des instructions précises ont été données afin d'assurer que les exigences relatives à la sécurité soient satisfaites et que des pratiques d'atténuation du risque soient mises en place. Le formulaire de demande d'achat a aussi été modifié de manière à comprendre une section sur la sécurité qui doit être remplie et signée dans tous les cas afin de démontrer que les exigences relatives à la sécurité ont bien été prises en considération. Lorsqu'une exigence de sécurité est relevée, il faut remplir la Liste de vérification des exigences relatives à la sécurité (LVERS) et transmettre celle-ci avec la demande d'achat à l'autorité contractante. Les agents d'approvisionnement doivent insérer les clauses relatives à la sécurité appropriées dans les appels d'offres et le dossier contractuel. Tous les marchés qui renferment une disposition sur la sécurité doivent être examinés par l'agent d'approvisionnement et le Bureau de la sécurité. Une fois que le marché est attribué, une LVERS contenant le nom des personnes est transmise au Bureau de la sécurité aux fins de vérification de sécurité.

Cependant, nous avons remarqué que 4 des 33 demandes d'achat exigeant des vérifications de sécurité portaient une date postérieure au 24 janvier 2008. Bien que les travaux de construction relatifs à ces quatre marchés aient été exécutés dans des locaux du CNRC qui abritent des renseignements et des actifs protégés, les exigences de sécurité n'ont pas été satisfaites en conformité avec les nouvelles lignes directrices.

Les problèmes concernant les vérifications de sécurité peuvent être résolus par une communication complète des lignes directrices et une surveillance plus rigoureuse comprenant une capacité d'enquête. On trouvera un peu plus loin dans ce rapport des recommandations sur ces deux éléments.

N\xC3\xA9cessité de centraliser les lignes directrices sur les approvisionnements et d'assurer la surveillance

Nous avons constaté que certaines directives du Guide sur le processus d'achat du CNRC n'étaient pas appliquées de manière uniforme. Comme nous l'avons vu précédemment, ces directives portent entre autres sur la justification de l'attribution des marchés non concurrentiels, la synchronisation des engagements budgétaires et du début des travaux, la non-satisfaction des exigences relatives à la sécurité, les marchés d'une valeur initiale inférieure à 10 000 $ modifiés de manière importante, un jour ou deux après leur attribution, pour atteindre une valeur bien supérieure à 10 000 $ et qui n'ont pas été divulgués en vertu de la Politique sur la divulgation proactive des contrats de plus de 10 000 $ du Conseil du Trésor, en plus d'autres irrégularités en matière de modifications aux marchés.

Les lignes directrices sur l'attribution des responsabilités contractuelles et sur les procédures de passation de marchés sont exposées en détail dans le guide sur le processus d'achat offert en version électronique dans le site Web de Gestion du matériel de SAGI. Ce document contient des renseignements et un organigramme du processus d'approvisionnement ainsi que rôles et les responsabilités, depuis la création de la demande d'achat jusqu'au paiement de la facture. D'autres renseignements figurent dans quatre autres manuels : (1) Manuel de gestion financière; (2) Rapport sur les acquisitions – Guide de l'usager, écran d'entrée des données; (3) Procédures pour les appels d'offres; (4) Procédures pour les appels d'offres restreints. Les deux premiers manuels sont offerts en version électronique, bien que certaines sections du Manuel de gestion financièresoient toujours en préparation. Les deux autres manuels ne sont disponibles qu'en format papier. D'autres renseignements sur les approvisionnements sont également mis à la disposition des agents d'approvisionnement sur le répertoire commun du CNRC (listes de vérification, modèles et documentation de sécurité, par exemple) et dans le site Web de Gestion du matériel de DSAGI (information sur la passation des marchés, lien d'emploi, limites de marchés, exigences de sécurité, par exemple). Les éclaircissements sur le processus d'approvisionnement fournis par la Direction des services administratifs et de la gestion de l'immobilier du CNRC sont donnés par courriel et au moyen de séances de formation. Il n'existe pas de document unique et centralisé couvrant l'ensemble des procédures d'approvisionnement. Les réponses au questionnaire et les entrevues nous ont indiqué que des bureaux régionaux et des gestionnaires ne connaissaient pas l'existence de certains manuels, ce qui peut expliquer la non-conformité.

Recommandation n° 3:

La Direction des services administratifs et de la gestion de l'immobilier (SAGI) devrait consolider les politiques et les procédures d'approvisionnement et les regrouper en un seul document source qui serait disponible sur le site Web de Gestion du matériel. D'ici là, les manuels de référence qui ne sont actuellement publiés qu'en format papier devraient être offerts en format électronique et affichés sur le site Web de Gestion du matériel de la SAGI. On devrait également envisager de mettre à jour les guides sur les points dont la conformité pose problème, notamment à l'égard de ceux qui ont trait à la justification de l'attribution des marchés non concurrentiels, de la synchronisation du moment des engagements budgétaires et du début des travaux, aux exigences de sécurité et aux modifications aux marchés.

Réponse de la direction du CNRC :

Nous sommes d'accord. Notre documentation de gestion du matériel doit être mise à jour et centralisée. À l'heure actuelle, notre manuel de politiques de gestion du matériel est offert en format papier; il n'en existe pas de version électronique. Pour mettre en oeuvre ces recommandations, nous affecterons les ressources nécessaires afin de :

  • préparer les documents de politique;
  • mettre à jour le manuel des politiques de gestion du matériel;
  • mettre en place un processus d'assurance de la qualité;
  • surveiller les activités d'approvisionnement;
  • coordonner l'ensemble des demandes et des rapports de vérification et répondre à ceux-ci;
  • coordonner l'ensemble des rapports de gestion du matériel, par exemple les rapports trimestriels de divulgation publique et le rapport annuel sur les activités d'approvisionnement.

Conformément aux cadres de contrôle de gestion généralement reconnus qui reflètent des pratiques exemplaires, nous nous attendions à constater que le CNRC procédait à un examen de contrôle de la qualité des dossiers de marchés de construction individuels et faisait appel à des techniques d'analyse des données pour vérifier la conformité générale des activités de passation des marchés du CNRC avec les politiques et les directives du gouvernement du Canada et les siennes propres. Ces techniques peuvent être utilisées pour déceler les irrégularités, notamment celles qui concernent le fractionnement des contrats, et repérer les contrats accordés sans demande d'achat et les modifications contractuelles potentiellement inappropriées.

Nos entrevues et les réponses au questionnaire ont démontré que les agents de SAGI surveillent et examinent les activités et les processus de passation des marchés, consultent les Services juridiques du CNRC, au besoin, et examinent la publication des marchés de plus de 10 000 $ de sorte qu'ils fassent l'objet d'une divulgation appropriée. Les notes d'information, les rencontres et les notes de service sont les outils utilisés pour communiquer les constatations aux agents d'approvisionnement.

Nous avons également confirmé que, dans le cadre du processus de paiement, la Direction des finances adopte une approche fondée sur le risque de l'examen des factures envoyées par les commis à la facturation de SAGI. Des caractéristiques intégrées dans Sigma permettent de repérer les transactions présentant un risque élevé, y compris les comptes sensibles et les transactions dont le montant est élevé qui sont automatiquement bloquées en vue d'un examen plus poussé avant que le paiement soit autorisé. Pour toutes les transactions, les codes inscrits dans le grand livre général font l'objet d'un examen visant à en établir le caractère raisonnable et à vérifier les attestations au titre des articles 32 et 34 de la LGFP, y compris les signatures. Les écarts font l'objet d'un suivi par les commis des Comptes créditeurs auprès de DSAGI et des IDP, le cas échéant. En 2007-2008, la Direction des finances a entrepris de planifier la mise en place d'une Division de la surveillance financière qui permettra d'augmenter la fréquence de la vérification par échantillonnage des dépenses lorsqu'elle sera pleinement opérationnelle.

Malgré ces points forts, nous avons noté deux secteurs dans lesquels la surveillance continue pourrait être améliorée. Outre les vérifications de la conformité actuellement menées par les services de Vérification interne du CNRC, il n'existe pas de programme formel d'assurance de la qualité des activités de passation de marchés conduit par une unité indépendante, ni de programme d'analyse de données permettant de repérer les contrats qui présentent un risque élevé ou les pratiques de passation des marchés de construction inappropriées.

Le travail de la Division de la surveillance de DSAGI se limite pour l'instant à veiller à ce que les justifications se rapportant aux fournisseurs uniques soient versées au dossier des marchés de plus de 25 000 $ pour lesquels le CNRC n'a pas eu recours à un processus concurrentiel. Nos constatations ont révélé que les activités de surveillance devraient être élargies de manière à inclure une vérification plus rigoureuse des sources uniques d'approvisionnement, des exigences relatives aux vérifications de sécurité, des dates d'attribution des marchés et de début des travaux de construction ainsi que des modifications. Il serait également utile de mettre en place un système d'analyse des données afin de faire un suivi des modèles et des tendances en matière de marchés pour aider à repérer les marchés qui présentent un risque élevé ou les pratiques contractuelles inappropriées, comme le fractionnement des marchés, les modifications inappropriées et les autres irrégularités. Par exemple, dans notre examen, nous avons fait appel à des techniques d'exploration de données pour vérifier les transactions effectuées sans commande d'achat afin de retracer de possibles marchés de construction. Nous avons constaté qu'en dépit des directives du CNRC qui prévoient que tous les marchés doivent être initiés par une commande d'achat, un nombre important d'améliorations locatives ont été apportées sans l'avantage des commentaires ou des mécanismes de contrôle de SAGI – deux baux d'une valeur de 968 000 $ en 2006-2007 et en 2007-2008. Étant donné que ces marchés n'avaient pas fait l'objet de demandes d'achat ou de commandes d'achat comme le prévoient les directives du CNRC, ils n'ont pas été divulgués, conformément à la Politique sur la divulgation proactive des contrats de plus de 10 000 $ du Conseil du Trésor.

Recommandation n° 4:

La Direction des services administratifs et de la gestion de l'immobilier devrait exercer des activités de surveillance plus rigoureuse qui comprennent un examen approfondi de l'assurance de la qualité de chaque dossier d'approvisionnement de marchés de construction par voie d'échantillonnage. Elle devrait aussi avoir recours à l'analyse des données pour faire un suivi des modèles et des tendances d'attribution des marchés qui peuvent indiquer que les activités d'acquisition ne sont pas conformes aux politiques et aux directives du gouvernement du Canada et du CNRC. L'analyse des données devrait comprendre, sans s'y limiter, les modifications aux marchés, le fractionnement des marchés, les transactions effectuées sans bon de commande ainsi que les améliorations locatives.

Réponse de la direction du CNRC :

Nous sommes d'accord. Nous donnerons suite à ces recommandations en exerçant un niveau adéquat d'activités de contrôle basé sur l'établissement de la meilleure approche et en tenant compte des risques et des ressources disponibles. L'objectif consiste à entreprendre les activités suivantes afin de faciliter la mise en oeuvre des recommandations de la vérification:

  • définir l'approche nécessaire;
  • préparer les documents de politique;
  • mettre à jour le manuel des politiques de la gestion du matériel;
  • mettre en place un processus d'assurance de la qualité;
  • surveiller les activités de passation des marchés;
  • coordonner l'ensemble des demandes et des rapports de vérification et répondre à ceux-ci;
  • coordonner l'ensemble des rapports de gestion du matériel, par exemple les rapports trimestriels de divulgation publique et le rapport annuel sur les activités d'approvisionnement.

3.2 Deuxième objectif de vérification: évaluer le degré de mise en oeuvre des recommandations et des plans d'action de la direction présentés dans le rapport de vérification interne de 2002 intitulé Vérification de la passation des marchés de construction

Conclusion générale

Nous avons constaté que des huit recommandations formulées dans le rapport de vérification interne de 2002 intitulé Vérification de la passation des marchés de construction sept avaient été entièrement mises en oeuvre, la huitième étant en voie de l'être.

Constatations

En 2002, une vérification a été menée en vue d'examiner des éléments précis des marchés de construction relevant des finances et de la gestion qui ont été entrepris pendant la période allant de 1999 à 2001. La vérification comprenait l'examen de trente-deux marchés de construction dépassant 5 000 $ et visait à établir dans quelle mesure les projets de construction du CNRC étaient conformes aux politiques de passation des marchés et aux exigences clés du gouvernement. Dans l'ensemble, il ressort de la vérification qu'au CNRC les processus de passation de marchés de construction sont bien gérés, contrôlés et documentés. Cependant, huit recommandations ont été formulées, certaines visant le renforcement des mécanismes de contrôle de la gestion financière. Compte tenu de la période temps écoulée depuis la dernière vérification Note de bas de page 8, nous nous attendions à constater que les huit recommandations avaient été mises en oeuvre.

En raison de la période de temps écoulée, il a fallu compter, en partie, sur les affirmations de la direction pour confirmer la mise en oeuvre des recommandations. De plus amples renseignements sur les actions et les mesures prises sont présentés à l'annexe B. Nos discussions avec la direction et l'examen des documents à l'appui nous ont permis de constater qu'on a immédiatement donné suite et mis en oeuvre, en 2003, les cinq recommandations suivantes :

  • outrepassé les pouvoirs de passation de marchés qui lui ont été délégués par le Conseil du Trésor [recommandations 2.2.9 et 2.2.10];
  • problèmes concernant les pouvoirs délégués internes et les modifications, y compris leur ratification [recommandation 2.3.3];
  • procédures de vérification des comptes et mécanismes de contrôle [recommandation 2.4.17];
  • que le CNRC obtienne une confirmation du Secrétariat du Conseil du Trésor lorsque l'interprétation des exigences relatives à l'attestation des opérations en vertu de l'article 34 de la LGFP donnée par la Direction des finances diffère des pratiques du gouvernement fédéral généralement acceptées afin d'assurer que cette interprétation est conforme à la politique et aux exigences du gouvernement [recommandation 2.5.8];
  • évaluations des exigences de DSAGI et de la Direction des finances [recommandation 2.6.8].

La recommandation que la Direction des finances étaye son interprétation des responsabilités en vertu de l'article 34 de la LGFP [recommandation 2.5.7] a été suivie en 2007 et pendant la première moitié de 2008.

En ce qui concerne la recommandation que la Direction des finances élargisse les procédés de vérification qu'elle applique en vertu de son pouvoir délégué de paiement (article 33 de la LGFP) de manière à fournir une plus grande certitude que ses mécanismes et procédés de vérification sont efficaces en vertu de l'article 34 [recommandation 2.4.18], des efforts considérables ont été déployés récemment pour mettre en place une Division de la surveillance financière au sein de la Direction. Lorsque la Division sera dotée en personnel et pleinement opérationnelle (on prévoit qu'elle le sera en mars 2009), les procédés d'échantillonnage actuellement appliqués aux risques associés seront réexaminés.

Conclusion

Sous réserve des restrictions des échantillons prélevés et des procédés de vérification appliqués, nous constatons que l'application des politiques et des directives du gouvernement du Canada et du CNRC sur la passation des marchés de construction est généralement adéquate en ce sens que la plupart des zones d'application ou des processus associés aux marchés de construction sont conformes à celles-ci, mais qu'il existe des possibilités d'améliorationNote de bas de page 9. Les secteurs à améliorer comprennent la justification de l'attribution des marchés non concurrentiels, la synchronisation des engagements budgétaires et du début des travaux, la gestion des modifications aux marchés et les vérifications de sécurité des entrepreneurs.

Bien que nous ayons observé une conformité complète dans de nombreux secteurs importants, nous avons constat\xC3\xA9 plusieurs situations où les travaux de construction ont été entrepris avant l'attribution du marché, un certain nombre de marchés qui ont été modifiés à plusieurs reprises pour y inclure des services distincts plutôt que d'établir de nouveaux marchés, une situation où l'approbation du Conseil du Trésor concernant un marché dont la valeur cumulative des modifications dépassait le seuil établi par le Conseil du Trésor n'a pas été obtenue, une absence complète de vérification de sécurité des ouvriers en bâtiment qui auraient eu accès à des actifs et à des renseignements protégés avant la mise en place, le 24 janvier 2008, de la nouvelle directive sur la sécurité du CNRC et plusieurs situations par la suite. Au moment de la présente vérification nous avons constaté que les problèmes notés l'an dernier dans la vérification des marchés de moins de 25 000 $, qui concernaient les autorisations en vertu des articles 32 et 34 de la LGFP, conformément au Diagramme des pouvoirs financiers de signer du CNRC, et dans la précédente Vérification de la passation des marchés de construction effectués en 2002 étaient en train d'être réglés.

Sous réserve des restrictions des procédés de vérification appliqués, nous avons constaté que le cadre de contrôle de la gestion des approvisionnements mis en place pour les marchés de construction était adéquat, mais que certains aspects pouvaient être renforcés. Le CNRC a mis en place un cadre de contrôle de la gestion des approvisionnements qui comprend des politiques et des processus d'approvisionnement visant à atténuer les risques associés aux approvisionnements et à contribuer au respect des directives et des politiques du gouvernement du Canada. Pour l'essentiel, les marchés de construction sont assujettis au même cadre de contrôle de la gestion que les autres marchés; cependant, certaines directives et politiques particulières ne s'appliquent qu'aux marchés de construction. Les cinq éléments clés du cadre de contrôle de la gestion des approvisionnements qui ont été examinés sont l'environnement de contrôle, les activités de contrôle, l'évaluation des risques, l'information et la communication et le suivi. Certaines améliorations possibles ont été constatées. Il n'existe pas de dépôt unique des orientations regroupant l'ensemble des politiques et procédures d'approvisionnement pour aider les dirigeants et les agents d'approvisionnement à accomplir les tâches liées à la passation des marchés. Divers manuels sur le processus d'approvisionnement sont offerts en format papier ou électronique. Quelques IDP nous ont indiqué qu'ils n'étaient pas au courant de l'existence de certains manuels. Les éclaircissements sur le processus d'approvisionnement fournis par la Direction des services administratifs et de la gestion de l'immobilier du CNRC sont donnés par courriel et dans le cadre de séances de formation. Outre les vérifications de la conformité actuellement menées par les services de Vérification interne du CNRC, il n'existe pas de programme formel d'assurance de la qualité des activités de passation des marchés qui soit exécuté par une unité indépendante, ni d'analyse des données qui soit réalisée dans le but de repérer les marchés qui présentent un risque élevé ou les pratiques de passation des marchés inappropriées.

Enfin, nous avons constaté que la direction du CNRC a donné suite entièrement à sept des huit recommandations formulées dans la Vérification de la passation des marchés de construction réalisée en 2002. . On est à donner suite à la recommandation relative à l'élargissement de la vérification des pouvoirs délégués (article 33 de la LGFP), laquelle devrait être entièrement mise en oeuvre en mars 2009, selon la direction.

Recommandations

  1. Sauf en présence d'exigences liées à des brevets ou à des droits d'auteur ou lorsque des questions de comptabilité techniques peuvent être clairement documentées et qu'il n'existe aucun doute quant à l'existence d'un seul fournisseur, les agents d'approvisionnement devraient annoncer les marchés à fournisseur unique de plus de 25 000 $ par l'entremise d'un Préavis d'adjudication de contrat (PAC).
  2. La Direction des services administratifs et de la gestion de l'immobilier devrait demander au Conseil du Trésor de préciser quelles approbations sont requises lorsque la valeur cumulative des modifications dépasse 200 000 $, pour les marchés de construction dont la valeur originale est inférieure à 2 millions de dollars qui ont fait l'objet d'une soumission par voie électronique.
  3. La Direction des services administratifs et de la gestion de l'immobilier (SAGI) devrait consolider les politiques et les procédures d'approvisionnement et les regrouper en un seul document source qui serait disponible sur le site Web de Gestion du matériel. D'ici là, les manuels de référence qui ne sont actuellement publiés qu'en format papier devraient être offerts en format électronique et affichés sur le site Web de Gestion du matériel de la SAGI. On devrait également envisager de mettre à jour les guides sur les points dont la conformité pose problème, notamment à l'égard de ceux qui ont trait à la justification de l'attribution des marchés non concurrentiels, de la synchronisation du moment des engagements budgétaires et du début des travaux, aux exigences de sécurité et aux modifications aux marchés.
  4. La Direction des services administratifs et de la gestion de l'immobilier devrait exercer des activités de surveillance plus rigoureuse qui comprennent un examen approfondi de l'assurance de la qualité de chaque dossier d'approvisionnement de marchés de construction par voie d'échantillonnage. Elle devrait aussi avoir recours à l'analyse des données pour faire un suivi des modèles et des tendances d'attribution des marchés qui peuvent indiquer que les activités d'acquisition ne sont pas conformes aux politiques et aux directives du gouvernement du Canada et du CNRC. L'analyse des données devrait comprendre, sans s'y limiter, les modifications aux marchés, le fractionnement des marchés, les transactions effectuées sans bon de commande ainsi que les améliorations locatives.

Les plans d'action détaillés de la direction qui donnent suite à ces recommandations sont présentés à l'annexe D.

Annexe A: Critères de vérification et constatations détaillées

CRITÈRE DE VÉRIFICATION TAUX DE CONFORMITÉ
Premier onjectif de vérification: Fournir l'assurance que le CNRC respecte les politiques et les directives du gouvernement du Canada et du CNRC sur la passation des marchés de construction.
1. Les exigences sont définies avant le processus d'appel d'offres dans le système d'affichage électronique MERX ou par une procédure limitée d'appel d'offres. 100 % (26 / 26)Note de bas de page 10
2. La justification de l'attribution de marchés non concurrentiels est correctement documentée et fondée. 86 % (6 / 7)
3. Le préavis d'adjudication de contrat (PAC) précise les exigences du marché ou les résultats escomptés, identifie l'entrepreneur proposé, fournit le motif pour lequel le marché devrait être attribué et comprend une estimation des coûts du marché proposé (lorsque c'est possible). 100 % (2 / 2)
4. Les commandes subséquentes à une offre à commandes se situent dans les limites définies. 100 % (5 / 5)
5. La Formule normalisée de marchés de travaux de construction du gouvernement fédéral est utilisée pour tous les marchés de construction qui dépassent 100 000 $. 100 % (14 / 14)
6. Des avis publics d'appel d'offres ont été donnés pour les marchés de construction dépassant 60 000 $. 100 % (24 / 24)
7. Il n'y a aucune évidence de fractionnement de marchés, c'est-à-dire que les marchés sont accordés sous les seuils fixés pour ensuite faire l'objet de modifications qui les portent au-delà du seuil de 25 000 $ ou des seuils prévus par l'ACI, l'ALENA et l'OMC. 100 % (24 / 24) Les techniques d'exploration de données ont permis de découvrir un cas possible de fractionnement de contrat parmi les sept IDP retenus aux fins de vérification.
8. Les preuves documentaires relatives à la vérification de sécurité des entrepreneurs effectuée par les services de Sécurité du CNRC sont au dossier. 0 % (0 / 31)
9. Le contrat est signé conformément au Diagramme des pouvoirs financiers de signer du CNRC – Passation des marchés. 100 % (40 / 40)
10. Les travaux de construction ne commencent qu'après la signature du marché ou de la commande d'achat. 93 % (37 / 40)
11. L'attestation en vertu de l'article 32 de la LGFP est donnée par legestionnaire de centre de responsabilité qui exerce des responsabilités budgétaires. 98 % (39 / 40)
12. L'attestation en vertu de l'article 32 de la LGFP est donnée conformément au Diagramme des pouvoirs financiers de signer du CNRC – Initiation des dépenses au moment de la vérification. 100 % (40 / 40)
13. Les modifications sont justifiées et dans le meilleur intérêt du gouvernement, et représentent des changements réels à la portée des travaux. 92 % (22 / 24)
14. Les modifications apportées aux marchés se situent dans les limites prévues à l'Annexe C de la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor. 100 % (24 / 24)
15. La modification au marché est ratifiée par le fournisseur. 90 % (18 / 20)Note de bas de page 11
16. Il existe des preuves de la surveillance et de l'évaluation appropriées du rendement du marché. 100 % (39 / 39)Note de bas de page 12
17. Le dossier contient la documentation appropriée (p. ex. rapports d'étape, déclaration statutaire permettant de démontrer que les services de construction ont été rendus conformément aux modalités du marché. 98 % (39 / 40)
18. L'attestation en vertu de l'article 34 de la LGFP est donnée par le gestionnaire de centre de responsabilité qui exerce des responsabilités budgétaires. 95 % (38 / 40)
19. L'attestation en vertu de l'article 34 de la LGFP est donnée conformément au Diagramme des pouvoirs financiers de signer du CNRC – Attestation du rendement au moment de la vérification. 100 % (40 / 40)
20. Le certificat d'achèvement de projet et le certificat de paiement contractuel ont été signés par SAGI avant le déblocage des retenues. 100 % (16 / 16)

Annexe B: Recommandations de la vérification de 2002 et constatations de la vérification de suivi de 2008

RECOMMANDATIONS DE LA VÉRIFICATION DE 2002 ÉTAT DES RECOMMANDATIONS CONSTATATIONS DE LA VÉRIFICATION DE SUIVI DE 2008
Deuxième objectif de vérification : évaluer le degré de mise en oeuvre des recommandations et des plans d'action de la direction présentés dans le rapport de vérification interne de 2002 intitulé la Vérification de la passation des marchés de construction.
2.2.9 Nous recommandons que l'autorité contractante du CNRC – la Direction des services administratifs et de la gestion de l'immobilier (SAGI) – obtienne du Conseil du Trésor la ratification des marchés et des modifications aux marchés susmentionnés. (Remarque : Cette recommandation vise quatre marchés pour lesquels on a estimé que le CNRC avait outrepassé son pouvoir délégué). Oui Mise en oeuvre en 2003 Une vérification effectuée auprès du Conseil du Trésor indique qu'un seul de ces quatre marchés a nécessité la préparation d'une présentation formelle du CNRC. Il est confirmé que l'approbation du Conseil du Trésor a été donnée le 15 mai 2003.
2.2.10 Nous recommandons également que SAGI examine ses processus et mécanismes de contrôle de passation des marchés afin de minimiser les possibilités de méprises en ce qui a trait à l'attribution des marchés sans avoir obtenu l'approbation requise du SCT. Oui Mise en oeuvre en 2003 La direction nous a informés que des réunions ont été organisées avec des agents d'approvisionnement principaux afin d'expliquer la délégation de pouvoirs et d'en discuter. Les dates exactes auxquelles ces réunions ont eu lieu organisées n'ont pas été fournies.
2.3.3 Nous recommandons que DSAGI examine ses procédures et pratiques actuelles de passation des marchés relatives aux questions mentionnées. (Remarque : Cette recommandation vise la ratification des modifications par les fournisseurs, les pouvoirs délégués internes qui sont outrepassés et la documentation appropriée au soutien des modifications). Oui Mise en oeuvre en 2003 Selon la direction, les mesures suivantes ont été prises : des séances ou des réunions de formation ont été organisées avec des agents d'approvisionnement principaux afin d'examiner le processus de passation des marchés; des autorités contractantes principales ont commencé à examiner et continuent d'examiner les factures afin de s'assurer que les approbations requises sont obtenues avant d'effectuer les paiements; une liste de contrôle des paiements de factures a été élaborée et continue d'être utilisée. Les dates exactes auxquelles ces mesures ont été mises en place n'ont pas été fournies.
2.4.17 Nous recommandons que la Direction des finances, en collaboration avec SAGI, réalise une évaluation détaillée des procédures de vérification et des mécanismes de contrôle des comptes actuels. Cette évaluation aurait pour but d'aider à déterminer quels aspects des procédures et des mécanismes de contrôle actuels devraient être renforcés et de quelle manière. Oui Mise en oeuvre en 2003 SAGI SAGI a réorganisé son groupe d'approvisionnement en fonction de son évaluation afin d'assurer une meilleure répartition des tâches; ce groupe relève maintenant des superviseurs, Paiement des factures, qui ont été embauchés, tel que l'indique l'organigramme de DSAGI. Conformément au Guide de l'approvisionnement au CNRC, les commis à la facturation appliquent les procédures de vérification des comptes suivantes avant d'effectuer les paiements : mettre en correspondance la facture et la commande d'achat ou le marché et les vérifier, s'assurer que les coûts sont conformes aux prix, aux quantités et aux spécifications du marché, s'assurer que toutes les modalités du marché ont été respectées, faire les escomptes et les retenues applicables, confirmer que la facture n'a pas déjà été payée et s'assurer que le détenteur du pouvoir délégué compétent a approuvé la facture en vertu de l'article 34 de la LGFP. En adoptant une approche fondée sur le risque, la Direction des finances examine les factures transmises par les commis à la facturation de SAGI dans le cadre du processus de paiement. Les transactions qui présentent un risque élevé sont repérées, puis examinées en profondeur, tel que le précisent les procédures écrites. En outre, Sigma renferme des blocs système qui signalent les demandes de paiement dépassant 50 000 $ qui font l'objet d'un nouvel examen.
2.4.18 Nous recommandons que la Direction des finances élargisse les procédés de vérification qu'elle applique en vertu de son pouvoir délégué de paiement (article 33 de la LGFP) de manière à fournir une plus grande certitude que ses mécanismes et procédés de vérification sont efficaces (article 34). En cours Mise en oeuvre entière prévue d'ici mars 2009 Selon la direction, la méthode de l'échantillonnage statistique a été adoptée en 2002-2003, suite à la vérification des marchés de construction de 2002, afin de vérifier l'application des articles 32 et 34 de la LGFP dans neuf instituts; cependant, la pratique a été abandonnée en 2003-2004. C'est en 2007-2008 qu'ont véritablement été entrepris les efforts visant à mettre en place une Division de la surveillance, qui sera responsable, entre autres, de l'examen des transactions selon un échantillonnage statistique. Un agent de contrôle à temps plein a été affecté à l'équipe à l'été 2007 et un agent à l'échantillonnage statistique a été embauché à l'automne 2007. Un concours visant à pourvoir le poste de directeur de la Division de la surveillance a présentement lieu. À ces fins, on a procédé à l'acquisition d'un logiciel d'échantillonnage et de la formation a été donnée. L'échantillonnage a commencé en effectuant un échantillonnage au hasard à l'échelle du CNRC. Cependant, la direction du CNRC a indiqué que la fréquence de la vérification par échantillonnage des dépenses sera examinée et le processus d'évaluation des risques y afférents revu lorsque la Division sera dotée en personnel et pleinement opérationnelle.
2.5.7 Nous recommandons que la Direction des finances étaye son interprétation des responsabilités et exigences en vertu de l'article 34. La politique et les procédures approuvées qui se rapportent à l'exercice des pouvoirs financiers délégués devraient être communiquées. Oui Mise en oeuvre en 2007 Une note de service émanant du président du CNRC, datée du 31 octobre 2007, a été envoyée à tous les employés afin de les informer de l'importance de se conformer à la LGFP. Depuis le mois de juin 2007, les « gestionnaires de budgets » sont tenus d'attester par leur signature que les fonds sont disponibles et engagés en vertu de l'article 32 de la LGFP. Depuis le mois de juin 2008, pour les factures dont le montant est inférieur à 25 000 $, les « gestionnaires de budgets » peuvent donner, par voie électronique, l'attestation en vertu de l'article 34 de laLGFP que les produits ou les services ont été reçus et que le paiement des factures peut être approuvé. Les factures dont le montant est supérieur à 25 000 $ requièrent toujours la signature des « gestionnaires de budgets » aux fins de l'attestation en vertu de l'article 34 de la LGFP. Une formation obligatoire sur la délégation des pouvoirs financiers a été mise en place pour tous les gestionnaires de budgets et détenteurs de budgets. La Direction des finances s'est rendue dans tous les IDP pour leur offrir des séances de formation. De nouveaux employés investis de pouvoirs financiers de signer suivent une formation de manière continue.
2.5.8 Lorsque l'interprétation des exigences de l'article 34 donnée par la Direction des finances diffère des pratiques du gouvernement fédéral généralement acceptées, celle-ci devrait obtenir du Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT) la confirmation que son interprétation est conforme à la politique et aux exigences du gouvernement. Oui Décembre 2008 La Direction des finances du CNRC a obtenu la confirmation du secteur des pouvoirs financiers et des règlements du Bureau du contrôleur général – Secrétariat du Conseil du Trésor, dans le cadre de discussions tenues en décembre 2008.
2.6.8 Nous recommandons que la DSAGI et la Direction des finances procèdent à une évaluation complète des exigences de la politique et des procédures dans leurs secteurs de responsabilités respectifs. Permanent depuis 2002 Un travail de mise à jour des politiques et des procédures a été entrepris en 2002. À titre d'exemple, les documents « Comment demander des biens et des services » (présentation, demande, passation de marchés, réception et paiement de biens et de services en plus d'un organigramme général) et « Modalités des appels d'offres restreints » ont tous deux été mis à jour au début de 2002. SAGI et la Direction des finances se sont toutes deux engagées à poursuivre leurs efforts de mise à jour d'autres documents de référence et d'assurance que leurs politiques respectives sont cohérentes et complètes. Par exemple, des procédures de travail de bureau relatives à tous les aspects de la fonction finance ont été établies et sont accessibles au moyen de l'outil « Sur demande ». Dans le cadre de son plan d'affaires, la Direction des finances s'est engagée à réviser toutes ses politiques et ses procédures au cours des trois prochaines années (33 % par année), en ciblant les plus controversées la première année. Elle s'est également engagée à documenter les pratiques exemplaires en matière de gestion et de processus financiers et à communiquer celles-ci à tous les IDP.

Annexe C: Évaluations globale possibles

Attention de la direction requise : il existe des questions importantes qui méritent l'attention de la direction.

Améliorations nécessaires : certaines zones d'application ou certains processus sont conformes aux politiques et aux directives du gouvernement du Canada et du CNRC concernant les marchés de construction, mais il existe de nombreuses lacunes.

Adéquat : la plupart des zones d'application ou des processus sont conformes aux politiques et aux directives du gouvernement du Canada et du CNRC concernant les marchés de construction, mais il existe des possibilités d'amélioration.

Élevé : toutes les zones d'application ou tous les processus sont conformes aux politiques et aux directives du gouvernement du Canada et du CNRC concernant les marchés de construction. Aucun secteur d'amélioration n'a été relevé.

Appendix D: Management Action Plans

RECOMMANDATIONS PLAN D'ACTION CORRECTIF DE LA DIRECTION DATE PRÉVUE DE MISE EN OEUVRE RESPONSABLE DU CNRC
1. Sauf en présence d'exigences liées à des brevets ou à des droits d'auteur ou lorsque des questions de comptabilité techniques peuvent être clairement documentées et qu'il n'existe aucun doute quant à l'existence d'un seul fournisseur, les agents d'approvis­ionnement devraient annoncer les marchés à fournisseur unique de plus de 25 000 $ par l'entremise d'un Préavis d'adjudication de contrat (PAC). Nous sommes d'accord. Les marchés de construction sont rarement des marchés à fournisseur unique en raison d'exigences associées à des brevets ou des droits d'auteur. Néanmoins, si l'existence d'un seul fournisseur ne peut être bien documentée ou s'il y a un doute qu'il n'existe qu'un seul fournisseur, l'agent d'approvis­ionnement publiera un PAC. Lorsqu'il est établi hors de tout doute qu'il n'existe qu'un seul fournisseur, la justification sera pleinement documentée et accompagnée des documents à l'appui. S'il est impossible de documenter pleinement la décision, un PAC sera publié. Décembre 2008 Chef, Impartition des marchés de service et de construction, Services administratifs et gestion de l'immobilier
2. La Direction des services administratifs et de la gestion de l'immobilier devrait demander au Conseil du Trésor de préciser quelles approbations sont requises lorsque la valeur cumulative des modifications dépasse 200 000 $ pour les marchés de construction dont la valeur originale est inférieure à 2 millions de dollars qui ont fait l'objet d'une soumission par voie électronique. Nous sommes d'accord. Nous obtiendrons des éclaircissements du Secrétariat du Conseil du Trésor. Janvier 2009 Chef, Impartition des marchés de service et de construction, Services administratifs et gestion de l'immobilier
3. La Direction des services administratifs et de la gestion de l'immobilier devrait consolider les politiques et les procédures d'approvis­ionnement et les regrouper en un seul document disponible sur le site Web de Gestion du matériel de la SAGI. On devrait également envisager de mettre à jour les guides sur les points dont la conformité pose problème, notamment à l'égard de ceux qui ont trait à la justification de l'attribution des marchés non concurrentiels de la synchronisation du moment des engagements budgétaires et du début des travaux aux exigences de sécurité et aux modifications aux marchés. Nous sommes d'accord. Notre documentation de gestion du matériel doit être mise à jour et centralisée. À l'heure actuelle, le manuel de politiques de gestion du matériel est offert en format papier; il n'en existe pas de version électronique. Pour mettre en oeuvre ces recommandations, nous affecterons les ressources nécessaires afin de :
  • préparer les documents de politique;
  • mettre à jour le manuel des politiques de gestion du matériel;
  • mettre en place un processus d'assurance de la qualité;
  • surveiller les activités d'approvis­ionnement;
  • coordonner l'ensemble des demandes et des rapports de vérification et répondre à ceux-ci;
  • coordonner l'ensemble des rapports de gestion du matériel, par exemple les rapports trimestriels de divulgation publique et le rapport annuel sur les activités d'approvis­ionnement.

Si le Comité de la haute direction (CHD) approuve notre demande en dotation relative à notre plan d'affaires, nous amorcerons le processus de dotation en avril 2009 et disposerons des ressources en septembre 2009.

Nous amorcerons la mise en oeuvre des recommandations nos 3 et 4 en septembre 2009.

Nous terminerons la mise à jour du manuel de politiques de gestion du matériel et la centralisation des documents d'ici le mois de septembre 2011.

Gestionnaire, Gestion du matériel, Services administratifs et gestion de l'immobilier
4. La Direction des services administratifs et de la gestion de l'immobilier devrait exercer des activités de surveillance plus rigoureuse qui comprennent un examen approfondi de l'assurance de la qualité de chaque dossier d'approvis­ionnement de marchés de construction par voie d'échantillonnage. Elle devrait aussi avoir recours à l'analyse des données pour faire un suivi des modèles des tendances d'attribution des marchés qui peuvent indiquer que les activités d'acquisition ne sont pas conformes aux politiques et aux directives du gouvernement du Canada et du CNRC. L'analyse des données devrait comprendre, sans s'y limiter, les modifications aux marchés, le fractionnement des marchés, les transactions effectuées sans bon de commande ainsi que les améliorations locatives. Nous sommes d'accord. Nous donnerons suite à ces recommandations en exerçant un niveau adéquat d'activités de contrôle basé sur l'établissement de la meilleure approche et en tenant compte des risques et des ressources disponibles. L'objectif consiste à entreprendre les activités suivantes afin de faciliter la mise en oeuvre des recommandations de la vérification:
  • définir l'approche nécessaire;
  • préparer les documents de politique;
  • mettre à jour le manuel de politiques de gestion du matériel;
  • mettre en place un processus d'assurance de la qualité;
  • surveiller les activités de passation des marchés;
  • coordonner l'ensemble des demandes et des rapports de vérification et répondre à ceux-ci;
  • coordonner l'ensemble des rapports de gestion du matériel, par exemple les rapports trimestriels de divulgation publique et le rapport annuel sur les activités d'approvis­ionnement.

Si nous obtenons l'approbation du Comité de la haute direction (CHD), nous amorcerons la mise en oeuvre des recommandations nos 3 et 4 en septembre 2009.

Nous terminerons la mise à jour du manuel de politiques de gestion du matériel et la centralisation des documents d'ici le mois de septembre 2011.

Gestionnaire, Gestion du matériel, Services administratifs et gestion de l'immobilier

Annexe E: Glossaire

Liste des abréviations

ACI : Accord sur le commerce intérieur

ALENA : Accord de libre-échange nord-américain

AR-OMC : Accord relatif à l'OMC

ARGM : Bureau régional de la gestion du matériel

CA : Comptable agréé

CIA : Vérificateur interne autorisé

CMA : Comptable en management accrédité

CNRC : Conseil national de recherches du Canada

IDP : Institut, direction ou programme

LGFP : Loi sur la gestion des finances publiques

LVERS : Liste de vérification des exigences relatives à la sécurité

MERX : Tableau d'affichage électronique qui permet aux fournisseurs de se renseigner sur les projets de marchés publics du Canada

PAC : Préavis d'adjudication de contrat

RCN : Région de la capitale nationale

SAGI : Services administratifs et gestion de l'immobilier (Direction)

TPSGC : Travaux publics et Services gouvernementaux Canada

Notes de bas de page

Note de bas de page 1

Consulter l' annexe C pour obtenir la liste des évaluations globale possibles.

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Note de bas de page 2

À l'équipe de vérification du CNRC s'est ajoutée une équipe de vérificateurs d'expérience qui ont été engagés pour mener le travail de vérification.

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Note de bas de page 3

Les deux exercices ne présentent aucune fluctuation ou différence majeure.

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Note de bas de page 4

Consulter l'annexe C pour obtenir la liste des évaluations globale possibles.

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Note de bas de page 5

Au moment de la vérification, un marché de construction n'était pas terminé, un certificat d'achèvement n'était donc pas applicable.

Retour à la référence de la note de bas de page 5

Note de bas de page 6

Afin de couvrir les secteurs qui présentent un risque plus élevé, l'échantillon a été délibérément biaisé de manière à assurer une représentation plus élevée des marchés à fournisseur unique dans l'échantillon que dans l'ensemble des marchés. La proportion réelle de marchés de construction à fournisseur unique n'était que de huit pour cent pour l'ensemble du CNRC en 2006-2007 et en 2007-2008.

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Note de bas de page 7

La Politique sur les marchés du Conseil du Trésor, article 10.2.1.b deuxième alinéa établit cette limite à 100 000 $; pour le CNRC; ce montant est cependant fixé à 40 000 $.

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Note de bas de page 8

En commençant par un suivi du plan de vérification interne axé sur les risques pour 2006-2007 à 2008-2009 du CNRC, l'organisme s'est engagé à faire un suivi formel de tous les rapports de vérification environ deux ans après leur achèvement, selon le niveau de risque présenté.

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Note de bas de page 9

Consulter l'annexe C pour obtenir la liste des taux de conformité possibles.

Retour à la référence de la note de bas de page 9

Note de bas de page 10

Au cours de la vérification, 40 marchés de construction ont été examinés, dont 26 ont été octroyés au moyen du système de soumission électronique MERX ou d'un processus d'appel d'offres limité; 2 ont été octroyés au moyen d'un préavis d'adjudication de contrat (PAC) du CNRC; 5 ont été octroyés au moyen d'offres à commandes du CNRC ou de TPSGC qui étaient déjà en vigueur; et 7 ont été octroyés à un fournisseur exclusif.

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Note de bas de page 11

Sur 24 marchés, seulement 20 ont exigé une modification de la part de l'entrepreneur parce que les entrepreneurs ne sont pas obligés de signer les modifications apportées aux commandes.

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Note de bas de page 12

Au moment de la vérification, aucune facture n'avait été reçue pour un des marchés.

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