ARCHIVÉ - Vérification des marchés de plus de 25 000$ – 2007-2008

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ARCHIVÉ - Vérification des marchés de plus de 25 000$ – 2007-2008 (PDF, 315 Ko)

Sommaire

Contexte

Ce rapport présente les constatations de la vérification de conformité annuelle du Conseil national de recherches du Canada (CNRC) pour les marchés de plus de 25 000 $. La décision d'effectuer cette vérification a été prise par le président, à la suite des recommandations faites le 27 juin 2007 par le Comité de la vérification, de l'évaluation et de la gestion des risques, dans le cadre du Plan de vérification interne axé sur les risques pour 2007-2008 à 2009-2010. Le plan prévoit que les marchés de moins de 25 000 $ et les marchés de plus de 25 000 $ sont vérifiés tous les ans en alternance, puisque les procédures sont substantiellement différentes pour les deux catégories de marchés. Les marchés de construction sont vérifiés séparément due à leurs caractéristiques uniques. Par conséquent, les dépenses engagées en 2006-2007 en vertu de marchés de moins de 25 000 $ ont été vérifiées l'an dernier et les marchés de construction de 2006-2007 et de 2007-2008 ont été vérifiés cette année; les résultats sont présentés dans des rapports séparés. Les dépenses de biens et services engagées en 2007-2008 en vertu de marchés de plus de 25 000 $ totalisent 68,6 millions de dollars, dont 31,5 millions de dollars pour des biens faisant l'objet de marchés de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC).

Objectif, portée et méthodologie de la vérification

Cette vérification visait à offrir l'assurance de la conformité du CNRC à ses propres politiques et directives, ainsi qu'à celles du gouvernement du Canada relatives aux marchés de plus de 25 000 $. Cet objectif nous a permis également de faire des observations à l'égard de la mesure dans laquelle les directives et les politiques sur la passation de marché du CNRC correspondent aux exigences du Conseil du Trésor. Dans le cadre de cet objectif, l'équipe de vérification a exécuté des procédures afin de déterminer le caractère adéquat du cadre de contrôle de la gestion des approvisionnements mis en place par le CNRC pour les marchés de plus de 25 000 $.

Un échantillon de cinq instituts, directions ou programmes (I/D/P) a fait l'objet de tests détaillés. Ils ont été choisis à la lumière d'analyses des risques et de contrôle faites à l'étape de la planification de la vérification, mais aussi de façon à assurer qu'aucun ne soit vérifié plus souvent que les autres et qu'aucun ne soit laissé de côté, à cause de sa petite taille, durant tout le cycle de vérification quinquennal du CNRC. Pour chaque I/D/P, onze ou douze marchés de plus de 25 000 $ ont été sélectionnés au hasard et testés pour en établir la conformité, sauf dans le cas d'un I/D/P qui n'avait conclus que cinq marchés de plus de 25 000 $.

La vérification a été menée à l'aide d'une série de critères détaillés tributaires de l'objectif, et nos observations, évaluations et conclusions reposent sur ceux-ci. Ces critères (voir l'annexe A) découlent surtout de la Politique sur les marchés et de laPolitique sur la délégation du pouvoir décisionnel du CT et de la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFA).

Opinion du vérificateur et énoncé d'assurance

Sous réserve des restrictions des échantillons utilisés et des procédures de vérification exécutées, nous avons conclu que dans l'ensemble, le CNRC se conforme à ses propres politiques et directives, ainsi qu'à celles du gouvernement du Canada pour les marchés de plus de 25 000$ dans l'application de la plupart des pratiques et processus mais que des améliorations s'imposent en ce qui a trait à la documentation suffisante supportant l'attribution des marchés non concurrentiels et la corroboration des biens et des services reçus, à la synchronisation du moment des engagements budgétaires et du début des travaux, la gestion des modifications aux marchés et de l'identification des marchés accordés sans bons de commande.

Dans les limites des procédures de vérification exécutées, nous avons trouvé que le cadre de contrôle de la gestion des approvisionnements pour les marchés de plus de 25 000 $ était adéquat mais que certains aspects pouvaient être renforcés. On cite notamment la centralisation des procédures d'approvisionnement en un seul document et la conduite d'analyses des données et des tendances en matière de marchés dans le cadre d'activités de surveillance plus rigoureuses..

En ma qualité de dirigeante de la vérification, des procédures de vérification appropriées et suffisantes ont été suivies et assez d'éléments probants ont été recueillis pour étayer l'exactitude des conclusions tirées et présentées ici. Ces conclusions reposent sur une comparaison des situations telles qu'elles existaient alors, aux critères de vérification. Les éléments probants ont été recueillis conformément à la politique, aux directives et aux normes de vérification interne du Conseil du Trésor et les procédures utilisées respectent les normes professionnelles de l'Institut des vérificateurs internes.

Conclusions and recommendations

Sous réserve des restrictions des échantillons utilisés et des procédures de vérification exécutées, nous avons conclu que dans l'ensemble, le CNRC se conforme à ses propres politiques et directives ainsi qu'à celles du gouvernement du Canada pour les marchés de plus de 25 000$ dans l'application de la plupart des pratiques et processus mais que des améliorations s'imposent Note de bas de page 1. Par exemple, nous avons constaté plusieurs situations où les travaux étaient entrepris avant l'attribution du marché et où aucune documentation n'était disponible pour démonter que des biens avaient été fournis ou des services rendus conformément aux dispositions du marché. Dans deux cas, le processus concurrentiel a été mis de côté au motif « qu'une seule personne était en mesure d'exécuter le marché » sans toutefois qu'une documentation suffisante n'appuie cette conclusion. Les problèmes notés l'an dernier dans la vérification des marchés de moins de 25 000 $ à l'égard de l'approbation conformément aux articles 32 et 34 de la LGFP conformément aux pouvoirs de signer des documents financiers du CNRC ont été abordés.

Sous réserve des restrictions des procédures de vérification exécutées, nous avons trouvé que le cadre de contrôle de la gestion des acquisitions pour les marchés de plus de 25 000 $ était adéquat, mais que des améliorations pouvaient y être apportées. Pour appuyer ses activités de passation de marchés, le CNRC a mis en place un cadre de contrôle de la gestion des approvisionnements comprenant entre autres des politiques et des processus d'approvisionnement visant à atténuer les risques liés aux approvisionnements et à faciliter le respect des directives et des politiques du gouvernement du Canada. Les cinq éléments clés du cadre de contrôle de la gestion des approvisionnements qui ont été examinés sont l'environnement de contrôle, les activités de contrôle, l'évaluation des risques, l'information et la communication et le suivi. Certaines améliorations possibles ont été constatées. Il n'existe pas de dépôt unique pour les orientations regroupant l'ensemble des politiques et procédures d'approvisionnement pour aider les dirigeants et les agents d'approvisionnement dans les tâches liées à la passation des marchés. Il existe différents manuels sur le processus d'approvisionnement, en format papier ou électronique. Certains I/D/P nous ont indiqué ne pas être au courant de l'existence de certains manuels. Les clarifications fournies par la Direction des services administratifs et de la gestion de l'immobilier du CNRC sur le processus d'approvisionnement le sont par voie de courriels et de séances de formation. Enfin, outre les autres vérifications de la conformité actuellement menées par les services de Vérification interne du CNRC, il n'existe pas de programme formel d'assurance de la qualité des activités de passation des marchés par une unité indépendante ou d'analyses des données dans le but de recenser les contrats à risque élevé ou les pratiques contractuelles inadéquates.

Recommendations

  1. Sauf en présence d'exigences liées à des brevets ou à des droits d'auteurs ou lorsque des questions de compatibilité techniques peuvent être clairement documentées et qu'il n'existe aucun doute quant à l'existence d'un seul fournisseur, les agents d'approvisionnement devraient annoncer les marchés à fournisseur unique de plus de 25 000 $ par l'entremise d'un Préavis d'adjudication de contrat (PAC).
  2. La Direction des services administratifs et de la gestion de l'immobilier (SAGI) devrait consolider les politiques et les procédures d'approvisionnement et les regrouper en un seul document disponible sur le site Web de Gestion du matériel. D'ici là, les manuels de référence qui ne sont actuellement publiés qu'en format papier devraient être mis en format électronique et affichés sur le site Web de Gestion du matériel de SAGI. On devrait également envisager de mettre à jour les guides sur les points dont la conformité pose problème, notamment à l'égard de la documentation suffisante supportant l'attribution des marchés non concurrentiels et la corroboration des biens et des services reçus, de la synchronisation des engagements budgétaires et du début des travaux, des exigences de sécurité et des modifications apportées aux marchés.
  3. La Direction des services administratifs et de la gestion de l'immobilier devrait entreprendre des activités de surveillance plus rigoureuse, incluant un examen approfondi de la qualité des marchés individuels par voie d'échantillonnage et adopter l'analyse des données pour faire un suivi et des tendances d'attribution des marchés qui peuvent indiquer que les activités d'approvisionnement ne sont pas conformes aux politiques et aux directives du gouvernement du Canada et du CNRC. L'analyse des données devrait comprendre, sans s'y limiter, les modifications aux marchés, le fractionnement des marchés et les transactions effectuées sans bons de commande, de même que les marchés de personnel temporaire.

Les plans d'action de la direction correspondant à ces recommandations sont présentés à l'Annexe C: Plans d'action de la direction.

Jayne Hinchliff-Milne, CMA, dirigeante de la Vérification interne

Membres de l'équipe de vérification du CNRC Note de bas de page 2:
Jean Paradis, CA, CIA, gestionnaire de la vérification

Introduction

2.1 Contexte

La décision d'effectuer cette vérification a été prise par le président, à la suite des recommandations faites le 27 juin 2007 par le Comité de la vérification, de l'évaluation et la gestion des risques, dans le cadre du Plan de vérification interne axé sur les risques pour 2007-2008 à 2009-2010. Le plan prévoit que les marchés de moins de 25 000 $ et les marchés de plus de 25 000 $ sont vérifiés tous les ans en alternance, puisque les procédures sont substantiellement différentes pour les deux catégories de marchés. En raison de leur nature et de leurs caractéristiques uniques, les marchés de construction sont exclus du processus de vérification annuelle de la conformité et continuent de faire l'objet de vérifications selon un cycle quinquennal, avec des procédures de suivi formelles environ deux ans après la vérification.

Plusieurs règlements et politiques du gouvernement du Canada régissent les activités contractuelles du CNRC et des autres ministères et organismes du gouvernement. Les approvisionnements gouvernementaux sont fortement réglementés et s'appuient sur un cadre de politiques solide, incluant, sans s'y limiter, la Politique sur les marchés et laPolitique sur la délégation du pouvoir décisionnel du Conseil du Trésor, la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP), l'Accord de libre-échange nord-américain(ALENA), l'Accord sur le commerce intérieur (ACI) et l'Accord sur les marchés publics(AMP) de l'Organisation mondiale du commerce. Le statut juridique du CNRC comme établissement public n'entraîne aucune disposition spéciale pour les marchés.

Comme les autres ministères, le CNRC a aussi ses propres politiques d'approvisionnement et de passation de marchés que doivent respecter ses employés. En effet, tout ministère fédéral a le pouvoir d'établir ses propres politiques et lignes directrices pourvu qu'elles respectent les politiques et lignes directrices du gouvernement. C'est donc dire qu'une politique plus restrictive, mais non plus permissive, peut être adoptée.

Cadre de contrôle du CNRC pour la gestion de l'approvisionnement et des marchés

Pendant l'exercice financier 2007-2008, le CNRC a acheté pour presque 160 millions de dollars (M$) de produits et de services, sans compter les achats par carte d'achat Note de bas de page 3. La pièce 1 ci-dessous présente une ventilation de ces achats par catégorie de marchés.

Pièce 1
Transactions d'approvisionnement et de marchés du CNRC
Du 1er avril 2007 au 31 mars 2008

CATÉGORIE DE MARCHÉS VALEUR ($) POURCENTAGE ($) NOMBRE DE MARCHÉS POURCENTAGE (NOMBRE) VALEUR MOYENNE ($)
Moins de 25 000 $ (hors construction) 70 624 861 44,2% 28 107 96,8% 2 513
Biens de plus de 25 000 $ (TPSGC) 31 553 039 19,8% 252 0,9% 125 210
Biens de plus de 25 000 $ (CNRC) 8 106 229 5,1% 182 0,6% 44 540
Services, 25 000 $ à 84 000 $ 6 426 569 4,0% 140 0,5% 45 904
Services, plus de 84 000 $ 22 511 272 14,1% 71 0,2% 317 060
Marchés de construction 20 532 540 12,9% 272 0,9% 75 487
Total 159 754 510 100,0% 29 024 100,0% 5 504

D'après la politique et les directives fédérales, le CNRC possède pleins pouvoirs de passation de marchés d'une valeur maximale de 25 000 $ pour les produits, d'au plus 2 M$ pour les services et d'au plus 6 M$ pour les projets de construction.

Au CNRC, comme le montre la pièce 2, les pouvoirs de passation de marchés ont été délégués aux agents d'approvisionnement de la Direction des services administratifs et de la gestion immobilière (SAGI) ainsi qu'aux bureaux régionaux de la Gestion du matériel (BRGM), situés dans les Instituts hors de la région de la capitale nationale (RCN). Alors que tout achat de moins de 25 000 $ peut être non concurrentiel, à fournisseur exclusif et contrôlé par l'institut, la direction ou le programme (I/D/P), tous les achats de plus de 25 000 $, sauf quelques exceptions, doivent être faits par voie de concours sous le contrôle du Service de l'approvisionnement de SAGI. Les bureaux de la Gestion du matériel des régions ont des pouvoirs de passation des marchés limités à 25 000 $ pour les biens et les services et pour toutes les commandes subséquentes à une offre à commandes inférieures à différentes valeurs.

Les acheteurs du CNRC peuvent traiter directement avec certains fournisseurs par des commandes subséquentes à une offre à commande. Les offres à commande sont des ententes qui ont été négociées à l'avance par Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC) pour des biens et des services ou par les Services d'approvisionnement du CNRC pour des services spécialisés. La limite de commande varie mais se situe habituellement aux environs de 40 000 $. Outre les commandes subséquentes à une offre à commande, TPSGC a la responsabilité des marchés de biens de plus de 25 000 $. Les acheteurs doivent faire parvenir les besoins de biens dépassant cette valeur à TPSGC par l'entremise de SAGI pour les I/D/P situés dans la RCN. Dans les régions, les I/D/P communiquent directement avec TPSGC. Si les demandeurs souhaitent traiter avec un fournisseur particulier, ils doivent joindre une justification de fournisseur unique à leur demande. Les contrats de fourniture de biens dont la valeur originale était inférieure à 25 000 $ peuvent être modifiés sans l'approbation du Conseil du Trésor si la valeur cumulative des modifications ne dépasse pas 40 000 $.

Pièce 2
Pouvoirs de passation des marchés du CNRC

Pouvoirs de passation des marchés SAGI BRGM TPSGC
Marchés de biens ou services de moins de 25 000 $
(RCN)
 
Marchés de biens de plus de 25 000 $    
Marchés de services de plus de 25 000 $    
Commandes subséquentes à une offre à commande de services du CNRC (varie selon l'offre à commande – habituellement 40 000 $)
(RCN)
 
Commandes subséquentes à une offre à commande de biens de TPSGC  

2.2 Au sujet de la vérification

Objectif

L'objectif de la vérification est de fournir l'assurance que les marchés du CNRC de plus de 25 000$ pour l'année 2007-2008 sont conformes aux politiques et directives du gouvernement du Canada ainsi qu'aux siennes. La vérification a aussi pour objectif de faire des observations sur la mesure dans laquelle les directives et politiques du CNRC sur la passation de marché correspondent aux exigences du CT et sur la suffisance du cadre de contrôle de gestion des approvisionnements du CNRC pour les marchés de plus de 25 000 $.

Une approche fondée sur le risque a été utilisée pour déterminer les objectifs et les critères de la vérification. Les principaux enjeux et risques associés au processus d'approvisionnement, plus particulièrement pour les marchés de plus de 25 000 $, ont été pris en compte afin d'établir l'ordre de priorité des activités de vérification précises et de mettre l'accent sur les secteurs ayant la plus grande importance.

Portée

La vérification s'est limitée à quatre catégories de marchés de plus de 25 000 $ : les marchés de biens de plus de 25 000 $ pour lesquels TPSGC est l'autorité contractante; les marchés de biens de plus de 25 000 $ pour lesquels le CNRC est l'autorité contractante; les marchés de services d'une valeur comprise entre 25 000 $ et 84 000 $; et les marchés de services de plus de 84 000 $. Ces distinctions ont été établies en raison des règles différentes qui s'appliquent à chacune de ces catégories.

En raison de leur nature et de leurs caractéristiques uniques, les marchés de construction sont exclus du processus de vérification annuelle de la conformité et continuent de faire l'objet de vérifications selon un cycle quinquennal, conformément auPlan de vérification interne axé sur les risques pour 2008-2009 à 2010-2011 du CNRC.

Compte tenu de la disponibilité des ressources de vérification et du fait que des vérifications comme celle-ci seront entreprises annuellement, il a été établi qu'on pourrait s'occuper adéquatement du dossier sur une période de cinq ans en échantillonnant chaque année 50 marchés. Cinq I/D/P ont été sélectionnées pour l'examen des marchés de plus de 25 000 $. Il a été décidé qu'un échantillon de dix transactions pour chacun des cinq I/D/P retenus serait suffisamment solide pour permettre d'établir s'il existe des problèmes systémiques de non-conformité dans l'I/D/P ou le CNRC. Sur la base de cette approche et exclusion faite des marchés de construction, l'examen a porté au total sur 16 pour 100 de l'ensemble des dépenses pour les marchés de plus de 25 000 $ en 2007-2008 ou 11 millions de dollars.

La pièce 3 présente les marchés sélectionnés pour la vérification, par type de marché et par région.

Pièce 3
Marchés de 2007-2008 retenus pour la vérification, part type et par régionn

TYPE DE MARCHÉ NOMBRE DE MARCHÉS EXAMINÉS
  RCN HORS RCN
Biens de plus de 25 000 $ (TPSGC) 11 12
Biens de plus de 25 000 $ (CNRC) Note de bas de page 4 2 3
Services, 25 000 $ à 84 000 $ 5 6
Services, plus de 84 000 $ 9 2
Total 27 23

Le travail de vérification sur place a été réalisé en deux étapes. La première, qui a porté sur les transactions des quatre premiers mois de l'exercice 2007-2008, a été réalisée entre le 25 février et le 31 mars 2008. La deuxième phase a porté sur les transactions des huit derniers mois de l'exercice et a été réalisée entre le 2 juin et le 31 juillet 2008.

Approche et méthodologie

Les différents I/D/P retenus pour des tests détaillés ont été choisis à la lumière d'analyses des risques et de contrôle faites à l'étape de la planification de la vérification, mais aussi de façon à garantir qu'aucun ne soit vérifié plus souvent que les autres et qu'aucun ne soit laissé de côté, à cause de sa petite taille, durant tout le cycle de vérification quinquennal du CNRC. L'approche permet également de faire en sorte que chacun des cinq I/D/P provienne d'un secteur différent, c'est-à-dire les bureaux de la haute direction [y compris le Conseil], Sciences de la vie, Sciences physiques, Génie, Soutien technologique et industriel, Services corporatifs, Finances ou Ressources humaines.

Les marchés individuels ont été sélectionnés selon une approche fondée sur le niveau de risque, en vertu de laquelle 60 pour 100 de l'échantillon provient de contrats présentant une probabilité de risque plus élevée (valeur en dollars plus élevée, modifications plus fréquentes ou attribuées sans appel d'offres, par exemple) et 40 pour 100 de l'échantillon provient de contrats jugés présenter un degré de risque moins élevé. Puisque l'un des I/D/P retenus n'avait passé que cinq marchés de plus de 25 000 $, 11 ou 12 marchés ont été sélectionnés dans les quatre autres I/D/P.

Pour l'examen des modalités, procédures et pratiques des programmes, des entrevues ont été tenues avec des employés clés, notamment des gestionnaires et des employés ordinaires de la Direction des finances, de la Direction des ressources humaines, de SAGI et des cinq instituts retenus pour la vérification. Nous avons examiné des documents pertinents y compris, de façon non limitative, les politiques et lignes directrices du Conseil du Trésor et du CNRC au sujet des transactions versées dans des dossiers papier et sur SIGMA – le système intégré de gestion de l'information du CNRC (basé sur SAP) qui sert à réunir les données sur les finances, les ressources humaines, la liste de paye, les biens immobiliers et les autres avoirs. Des techniques de forage de données ont également été appliquées pour déceler, entre autres, les risques pour l'ensemble des cinq I/D/P ainsi que les preuves de fractionnement de contrats, le cas échéant.

Afin d'établir le caractère adéquat du cadre de contrôle de la gestion des approvisionnements, nous avons comparé le cadre de contrôle du CNRC aux critères définis de cinq éléments clés que l'on retrouve dans les modèles de contrôle établis par l'Institut canadien des comptables agréés (CoCo – Critères de contrôle) et par le Committee of Sponsoring Organizations de la Treadway Commission (COSO). Ces éléments comprennent l'environnement de contrôle, les activités de contrôle, l'évaluation des risques, l'information et la communication et le suivi. L'information utilisée pour évaluer le caractère adéquat du cadre de contrôle de la gestion des approvisionnements a été obtenue au moyen d'un questionnaire rempli par des représentants de SAGI, des agents d'approvisionnement des bureaux régionaux et des gestionnaires de budgets des I/D/P et d'un examen des documents pertinents.

La vérification (observations, évaluations et conclusions) a été faite en fonction d'une série de critères détaillés tributaires de l'objectif. Avant la finalisation de ces critères, nous avons préparé un diagramme des processus et revu plusieurs transactions pour les marchés de plus de 25 000 $ afin d'évaluer les zones aux risques les plus élevés. Les critères de vérification utilisés (voir l'annexe A: Critères de vérification et constatations détaillées proviennent surtout de la Politique sur les marchés et de la Politique sur la délégation du pouvoir décisionnel du CT et de la Loi sur la gestion des finances publiques.

Constatations

3.1 Objectif de vérification : Offrir l'assurance de la conformité du CNRC à ses propres politiques et directives ainsi qu'à celles du gouvernement du Canada relatives aux marchés de plus de 25 000$ conclus en 2007-2008.

Conclusion générale

Sous réserve des restrictions des échantillons utilisés et des procédures de vérification exécutées, nous avons conclu que dans l'ensemble le CNRC se conforme à ses propres politiques et directives, ainsi qu'à celles du gouvernement du Canada pour les marchés de plus de 25 000 $ dans l'application de la plupart des pratiques et processus Note de bas de page 5. Cependant des améliorations s'imposent en ce qui a trait à la:

  • documentation suffisante supportant l'octroi des marchés non concurrentiels;
  • synchronisation du moment des engagements budgétaires et du début des travaux;
  • gestion des modifications aux contrats;
  • attestation de la réception des biens et services;
  • détection des marchés accordés sans bons de commande;
  • centralisation des lignes directrices sur l'approvisionnement et suivi.

Les constatations détaillées pour l'ensemble des transactions de l'échantillon, par critère de vérification, se trouvent à l'annexe A: Critères de vérification et constatations détaillées.

Nous avons également constaté que le cadre de contrôle de la gestion des approvisionnements pour les marchés de plus de 25 000 $ était adéquat mais que certains aspects pouvaient en être renforcés. Ces aspects comprennent la centralisation des procédures d'approvisionnement en un seul document et la conduite de l'analyse des données et des tendances en matière de marché dans le cadre d'activités de surveillance plus rigoureuses.

Constatations

L'équipe de vérification a remarqué certains points forts en ce qui a trait au respect des politiques et directives du gouvernement et du CNRC. Pour les marchés de plus de 25 000 $, nous avons trouvé des niveaux de conformité totale suivants:

  • les approbations conformément aux articles 32 et 34 de la Loi sur la gestion des finances publiques ont été obtenues correctement dans 48 cas sur 50.
  • pour les marchés accordés dans le cadre du système de soumission électronique ou d'un appel d'offres limité, les exigences étaient définies avant le processus d'appel d'offres et la documentation du processus concurrentiel était suffisante (huit marchés sur huit);
  • les préavis d'adjudication de contrat (PAC) ont été utilisés de façon appropriée (15 marchés sur 15);
  • TPSGC était responsable des acquisitions de biens de plus de 25 000 $ (23 marchés sur 23);
  • les offres à commande obligatoires de TPSGC ont été utilisées ou le dossier contenait l'exemption requise (trois marchés sur trois et aucun cas trouvé après l'exploration des données de l'ensemble des transactions réalisées par les cinq I/D/P de l'échantillon);
  • les commandes passées en vertu des offres à commande se situaient dans les limitées prévues (cinq marchés sur cinq);
  • les marchés ont été signés conformément au Diagramme de délégation d'autorité du CNRC pour les marchés (29 marchés sur 29) Note de bas de page 6;
  • aucun cas de fractionnement de marché n'a été trouvé (18 marchés sur 18 et aucun cas trouvé après l'exploration des données de l'ensemble des transactions réalisées par les cinq I/D/P de l'échantillon);
  • la documentation appropriée était au dossier pour faire en sorte qu'aucun lien d'emploi ne soit créé avec les entrepreneurs (22 marchés sur 22);
  • les modifications apportées aux marchés se situaient dans les limites établies par laPolitique sur les marchés du Conseil du Trésor (18 marchés sur 18).

Délégation de pouvoirs

Les articles 32, 33 et 34 de la LGFP prévoient des dispositions qui constituent les principaux moyens de contrôle (autorisation, vérification et paiement) des transactions d'achat. Ces articles stipulent :

  • que les fonds nécessaires soient disponibles et soient engagés en vue de l'achat (article 32);
  • que la vérification de l'achat de produits ou services soit exécutée, que le prix soit conforme à celui du marché et que la personne possédant les pouvoirs délégués de signer en matière financière atteste, par sa signature, que la vérification a été effectuée (article 34);
  • qu'aucun paiement ne soit fait à moins d'avoir été correctement demandé et attesté (article 33).

Conformément à la Politique sur la délégation du pouvoir décisionnel du Conseil du Trésor, nous nous attentions à constater que le CNRC a délégué le pouvoir de dépenser aux gestionnaires de centres de responsabilité ayant des responsabilités budgétaires, afin de s'assurer qu'ils ont des pouvoirs adéquats et l'entière responsabilité de leurs décisions. La politique prévoit également des dispositions concernant l'utilisation du personnel de l'unité centrale pour enregistrer les engagements et confirmer les prix et le rendement, conformément aux articles 32 et 34 de la LGFP, lorsque cela s'avère plus efficace et économique ou à l'appui du gestionnaire qui a des responsabilités budgétaires. Le document de délégation du CNRC, Pouvoirs de signer des documents financiers, applique ces dispositions en déléguant ce pouvoir, entre autres, aux commis à la facturation. Cependant, à notre avis, cela n'élimine pas la nécessité d'avoir une piste de vérification qui peut être retracée jusqu'au gestionnaire d'un centre de responsabilité ayant des responsabilités budgétaires pour ces dépenses. Nous nous sommes limités à vérifier que, dans le cas où les gestionnaires de centre de responsabilité n'auraient pas fourni d'autorisation électronique dans SIGMA, il y aurait au moins une forme de communication écrite de leur part, comme un courriel ou encore une demande d'achat ou une facture signée.

Dans le rapport de vérification interne de l'an dernier, Vérification de conformité annuelle avec assurance limitée – Marchés de moins de 25 000 $ et achats par carte d'achat 2006-2007, on a formulé des recommandations, à l'égard des attestations précisées aux articles 32 et 34 de la LGFP, selon lesquelles il doit y avoir un lien vérifiable vers le véritable détenteur du budget ayant des responsabilités budgétaires. Lorsque nous avons entamé la vérification actuelle, nous avons trouvé des preuves indiquant que ces questions ont été abordées. La Direction des Finances et SAGI ont envoyé au personnel des notes de service internes afin de souligner l'importance des contrôles de la LGFP et de détailler les procédures spécifiques. Une formation sur la délégation des pouvoirs financiers a été donnée à tous les employés qui ont des responsabilités budgétaires. Nous avons également observé que, depuis juin 2008, les gestionnaires des centres de responsabilité doivent fournir leur approbation par voie électronique pour les attestations de l'article 34 de la LGFP servant à confirmer que les biens ou les services ont été reçus et que les factures peuvent être payées. En ce qui concerne les factures supérieures à 25 000 $, les gestionnaires des centres de responsabilité ont toujours eu l'obligation d'attester l'article 34 de la LGFP avec leur signature.

En ce qui a trait à l'article 32 de la LGFP, nous avons observé que pour deux des 50 marchés (4 %) examinés dans l'un des I/D/P, les demandes d'achat n'ont pas été approuvées par le gestionnaire délégué du centre de responsabilité, conformément aux directives du CNRC. Pour ce qui est de l'article 34 de la LGFP, nous avons observé que six des 49 factures (12 %) examinées dans quatre des cinq I/D/P n'ont pas été attestées par les gestionnaires délégués des centres de responsabilité – quatre de ces factures ont été approuvées uniquement par les commis à la facturation de l'unité centrale. Seules deux des 49 factures (4 %) examinées dans deux des I/D/P n'ont pas été attestées par le gestionnaire délégué du centre de responsabilité approprié, conformément aux directives du CNRC.

La Direction des finances, en consultation avec SAGI et le Conseil du Trésor, poursuivra son examen continu des processus de vérification des pratiques internes concernant les articles 32 et 34 de la LGFP, en tenant dûment compte des risques associés.

Documentation suffisante supportant l'attribution de marchés sans appel d'offres

La vérification a porté sur 50 marchés de plus de 25 000 $. Vingt-huit des 50 marchés avaient été accordés de manière concurrentielle. De ces vingt-huit marchés, huit ont été accordés par l'entremise du système d'affichage électronique MERX ou par une procédure limitée d'appel d'offres, quinze ont été accordés après l'annonce de l'attribution proposée par voie de préavis d'adjudication de contrat et cinq ont été accordés par voie de commande subséquente à une convention d'offre à commande du CNRC ou de TPSGC. Les 22 marchés restants étaient des marchés à fournisseur unique, c'est-à-dire qu'ils n'avaient pas fait l'objet d'un processus concurrentiel Note de bas de page 7

Pour le CNRC la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor ne prévoit que quatre exceptions à la règle du processus concurrentiel. Ce sont:

  1. les cas d'extrême urgence où un retard serait préjudiciable à l'intérêt public;
  2. les cas où le montant estimatif de la dépense ne dépasse pas, selon le cas;
    • 25 000 $;
    • 40 000 $ Note de bas de page 8, s'il s'agit d'un marché portant sur la prestation de services d'ingénieurs ou d'architectes ou d'autres services nécessaires à la planification, à la conception, à la préparation ou à la surveillance de la construction, de la réparation, de la rénovation ou de la restauration d'un ouvrage;
    • 100 000 $, s'il s'agit d'un marché que doit conclure le membre du Conseil privé de la Reine pour le Canada responsable de l'Agence canadienne de développement international et qui porte sur la prestation de services d'ingénieurs ou d'architectes ou d'autres services nécessaires à la planification, à la conception, à la préparation ou à la surveillance d'un programme ou projet d'aide au développement international;
  3. les cas où la nature du marché est telle qu'un appel d'offres ne servirait pas l'intérêt public;
  4. les cas où le marché ne peut être exécuté que par une seule personne.

Les motifs du recours à l'une ou l'autre des exceptions doivent être entièrement documentés. Des 22 marchés examinés qui n'avaient pas été accordés selon un processus concurrentiel, la documentation au dossier indiquait pour la majorité (18) que le marché ne pouvait être exécuté que par une seule personne; trois avaient une valeur originale inférieure à 25 000 $ et le dernier avait reçu l'approbation du Conseil du Trésor. La politique et les lignes directrices établissent clairement que cette exception ne doit pas être invoquée au seul motif que le fournisseur proposé est le seul connu de la direction. L'exception est très claire et ne doit être utilisée que lorsque des exigences liées à des brevets ou à des droits d'auteurs ou des facteurs de compatibilité technique ou d'expertise technologique montrent qu'il n'existe qu'un seul fournisseur possible. Dans de tels cas, l'autorité contractante est « encouragée, dans la mesure du possible » à annoncer l'adjudication proposée par voie de préavis d'adjudication de contrat (PAC). Si aucun énoncé de capacité satisfaisant les exigences énoncées dans le PAC n'est reçu dans un délai de 15 jours, le marché proposé est réputé concurrentiel et peut être accordé. L'importance de cette procédure a été démontrée dans le cas de l'un des 50 marchés de l'échantillon, qui a d'abord fait l'objet d'un PAC avant d'être transformé en processus concurrentiel après une réponse indiquant qu'un autre fournisseur était en mesure de satisfaire aux exigences énoncées. Le marché a ensuite été accordé dans le cadre d'un processus concurrentiel.

De tous les marchés à fournisseur unique (22), nous en avons trouvé deux (9 pour 100) dans deux I/D/P différents pour lesquels les justifications n'étaient pas appuyées par une documentation suffisante pour démontrer que « le marché ne peut être exécuté que par une seule personne ». Le dossier des autres contrats à fournisseur unique contenait des documents justificatifs indiquant qu'ils comportaient des éléments de compatibilité logicielle ou de technologie protégée par un brevet qui n'étaient disponibles que chez le fournisseur ayant obtenu le contrat.

Recommandation 1 :

Sauf en présence d'exigences liées à des brevets ou à des droits d'auteurs ou lorsque des questions de compatibilité techniques peuvent être clairement documentées et qu'il n'y a aucun doute quant à l'existence d'un seul fournisseur, les agents d'approvisionnement devraient annoncer les marchés à fournisseur unique de plus de 25 000 $ par l'entremise d'un préavis d'adjudication de contrat (PAC).

Réponse de la direction du CNRC :

Nous sommes d'accord. Si l'existence d'un seul fournisseur ne peut être clairement documentée ou lorsqu'il existe un doute qu'il n'existe qu'un seul fournisseur, l'agent d'approvisionnement publiera un PAC. Lorsqu'il est établi hors de tout doute qu'il n'existe qu'un seul fournisseur, la justification sera pleinement documentée, avec les documents à l'appui. S'il est impossible de documenter pleinement la décision, un PAC sera publié.

Synchronisation des engagements budgétaires et du début des travaux

Nous avons observé dans un I/D/P que les engagements au titre de l'article 32 de la LGFP (remplis par voie de demande d'achat sur papier) n'étaient pas enregistrés électroniquement dans Sigma, de sorte que les fonds n'étaient pas engagés avant le début des travaux. De même, nous avons observé dans quatre des cinq I/D/P que les travaux pour cinq des 50 marchés (10 pour 100) avaient été exécutés avant la signature du marché. Nous avons été informés par SAGI et avons également observé que certaines demandes d'achat pour des marchés de plus de 25 000 $ avaient été créées au moment de l'émission du marché ou quelques jours avant; par conséquent, des activités de passation de marchés ont pris place avant que les engagements ne soient enregistrés.

L'article 32 de la Loi sur la gestion des finances publiques stipule qu'aucun marché ne doit être passé, sauf si le solde disponible non grevé du poste correspondant est suffisant. Un registre des engagements doit également être tenu. Si plusieurs engagements ne sont pas enregistrés, la direction ne disposera pas de l'information suffisante lui permettant de confirmer que les fonds seront disponibles à la réception des factures que le CNRC sera légalement tenu de payer. La direction nous a informé que cette pratique n'avait presque jamais sinon jamais entraîné l'annulation d'un besoin en raison d'une insuffisance de fonds. Bien que nous n'ayons pas été en mesure de confirmer cette assertion, nous n'avons trouvé aucun cas où cela se serait produit.

Gestion des modifications aux marchés

La Politique sur les marchés du Conseil du Trésorindique qu'on devrait administrer les marchés comme il convient afin d'éviter des modifications imprévues, sauf s'il s'agit de modifier l'étendue des travaux. Il faut tout faire pour éviter un financement initial insuffisant; la planification préalable doit être soignée et les tâches clairement définies. Les modifications acceptables comprennent les modifications faites en raisons de circonstances imprévues et celles qui sont de très faible importance en regard du mandat de départ. Une règle pratique consiste à envisager la possibilité d'établir un nouveau contrat si la modification représente plus de 50 pour 100 de la valeur du contrat initial, en documentant soigneusement la justification. Cela ne veut pas dire qu'aucun contrat ne peut être modifié dans une mesure supérieure à 50 pour 100 de sa valeur initiale s'il existe une bonne raison de le faire. Cependant, lorsque les produits livrables sont distincts de ceux du marché initial, un nouveau marché doit être établi.

Nous n'avons constaté aucun cas où des marchés semblent avoir été fractionnés dans le but d'éviter d'avoir à obtenir les autorisations nécessaires ou d'éviter la tenue d'un processus concurrentiel dans notre échantillon de 50 marchés retenus pour examen détaillé. Nous avons toutefois constaté l'emploi de procédures administratives inappropriées dans trois des 18 marchés modifiés (17 pour 100); cependant, tous trois provenaient du même I/D/P. Dans le cas d'un marché d'une valeur initiale de 3 000 $ daté du 16 avril 2007, nous avons constaté qu'il avait été modifié à au moins sept reprises en moins d'un mois, en raison de la demande d'ajout de services distincts; la valeur finale du marché atteignait 36 979 $ le 12 mars 2008. Les deux autres marchés ont été établis à l'encontre d'offres à commande et ont été modifiés à plusieurs reprises pour inclure des services de laboratoire alors qu'il aurait fallu formuler de nouvelles commandes. Un marché établi le 25 mai 2007 pour une valeur initiale de 29 144 $ a été modifié à sept reprises sur une période de cinq mois et demi pour atteindre 105 963 $ le 15 décembre 2007. Le troisième marché s'appuyait sur un bon de commande daté du 13 juillet 2007 pour une valeur de 3 330 $ et il a par la suite été modifié à huit reprises et atteignait une valeur finale de 41 818 $ le 8 décembre 2007. Les quatre autres I/D/P de l'échantillon ont utilisé les modifications de façon appropriée pour les 15 autres modifications de marché retenues pour examen détaillé.

En plus des 50 marchés examinés dans les cinq I/D/P, nous avons appliqué des techniques d'exploration de données pour examiner les modifications contractuelles, sur une base limitée, pour l'ensemble du CNRC. En excluant les marchés de construction, nous avons trouvé, dans 17 des 32 I/D/P, 38 marchés d'une valeur initiale inférieure à 25 000 $ qui avaient fait l'objet de modifications le jour de l'octroi ou dans les 364 jours suivants. Plusieurs de ces modifications ont augmenté de plus de 100 pour 100 la valeur initiale du marché – dans certains cas l'augmentation était beaucoup plus élevée. Sept marchés ont fait l'objet de modifications moins de 35 jours après leur établissement; deux ont été modifiés le jour même de leur établissement. Ces situations se retrouvent dans les cinq I/D/P examinées dans le cadre de la présente vérification. Il existe un risque que ces marchés paraissent avoir été délibér\xC3\xA9ment sous-évalués afin de contourner le seuil de 25 000 $ pour les appels d'offres concurrentiels.

Une autre préoccupation porte sur l'exigence de divulgation publique des marchés de plus de 10 000 $ en vertu de la Politique sur la divulgation proactive des contrats de plus de 10 000 $ du Conseil du Trésor. Tel qu'indiqué ci-dessus, notre analyse démontre que les modifications peuvent très rapidement porter un marché au-dessus du seuil de 10 000 $ mais que ces marchés n'ont pas été divulgués. Quatre des 38 marchés modifiés avaient une valeur initiale inférieure à 10 000 $, allant même aussi bas que 968 $ dans un cas, et ont atteint une valeur finale pouvant aller jusqu'à 44 245 $. Au moment de la vérification, la politique exigeait uniquement la divulgation des marchés dont la valeur initiale était supérieure à 10 000 $. La Politique sur la divulgation proactive des contrats de plus de 10 000 $ du Conseil du Trésor est une mesure adoptée récemment par le gouvernement dans le but d'assurer une plus grande transparence des marchés de l'État – un secteur qui suscite de temps à autres la controverse, notamment quant à la manière dont ils sont attribués. La non-divulgation des marchés accordés de façon non concurrentielle et dont la valeur finale dépasse de façon marquée le seuil de 10 000 $ pourrait présenter un risque pour la réputation du CNRC, puisqu'elle pourrait laisser croire que les I/D/P utilisent les modifications pour éviter de divulguer les marchés. Les modifications qui seront apportées sous peu à la politique du Conseil du Trésor exigeront, à compter du 1er septembre 2008, la divulgation de tous les marchés dont la valeur est portée à plus de 10 000 $ à la suite de modifications.

Les problèmes relatifs aux modifications de marchés peuvent être résolus par une communication plus étendue des lignes directrices et par un régime de surveillance plus rigoureux, comprenant une capacité d'enquête. On trouvera un peu plus loin dans ce rapport des recommandations sur ces deux éléments.

Documentation suffisante attestant de la réception des biens ou des services

Conformément à la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor, nous avons constaté que les dossiers des marchés étaient généralement bien tenus avec une piste de vérification complète contenant le marché et les modifications, le cas échéant, avec la justification et les attestations requises. Cependant, dans cinq des 49 Note de bas de page 9 marchés (10 pour 100) où la réception des biens avait été enregistrée, nous avons constaté que les bordereaux de réception ou d'expédition appuyant la réception des biens, la documentation à l'appui des services reçus (le rapport du consultant, par exemple) ou les fiches de temps n'étaient pas jointes au dossier du marché. Nous avons relevé cette situation dans quatre des cinq I/D/P examinés.

Le Guide de l'approvisionnement au CNRC n'exige pas expressément que ces renseignements soient conservés au dossier. La réception des biens ou des services est attestée par l'enregistrement de la réception des biens dans Sigma et le rapprochement avec la facture avant le paiement. La documentation à l'appui de la réception des biens ou des services devrait être conservée afin de démontrer que les biens ou les services prévus au marché ont effectivement été livrés ou rendus et de fournir une piste de vérification.

Les problèmes relatifs à l'attestation de la livraison des biens ou de la prestation des services peuvent être résolus par une communication plus étendue des lignes directrices et par un régime de surveillance plus rigoureux, comprenant une capacité d'enquête. On trouvera un peu plus loin dans ce rapport des recommandations sur ces deux éléments.

La nécessité de centraliser les lignes directrices sur les approvisionnements et d'assurer une surveillance

Nous avons constaté que certaines directives du Guide sur le processus d'achat du CNRC n'étaient pas appliquées de manière uniforme. Tel qu'indiqué ailleurs dans ce rapport, ces directives comprennent la documentation suffisante justifiant l'attribution de marchés sans appel d'offres, la synchronisation des engagements et du début des travaux contractuels, les marchés entrepris sans bons de commandes ou non divulgués conformément à la Politique sur la divulgation proactive des contrats de plus de 10 000 $ du Conseil du Trésor, les modifications aux marchés et la documentation suffisante attestant de la réception des biens ou de la prestation des services.

Enfin, dans quatre cas séparés, nous n'avons pas trouvé d'information probante sur le fait que les entrepreneurs ayant accès à des actifs ou à des renseignements protégés n'aient fait l'objet d'une vérification de sécurité appropriée dans trois des cinq I/D/P examinés.

Les lignes directrices sur l'attribution des responsabilités contractuelles et sur les procédures en matière de passation de marchés sont présentées de façon détaillée dans le guide sur le processus d'achat disponible en format électronique sur le site Web de Gestion du matériel SAGI. Ce document contient des renseignements et un organigramme du processus d'approvisionnement ainsi que les rôles et les responsabilités depuis la création de la demande d'achat jusqu'au paiement de la facture. D'autres renseignements figurent dans quatre manuels : (1) Manuel de gestion financière; (2) Rapport sur les acquisitions – Guide de l'usager, écran d'entrée des données; (3) Procédures pour les appels d'offres; (4) Procédures pour les appels d'offres restreints. Des copies électroniques des deux premiers manuels existent, bien que certaines sections du Manuel de gestion financière soient toujours en préparation. Les deux autres manuels ne sont offerts qu'en format papier. D'autres renseignements sur les approvisionnements sont également disponibles pour les agents d'approvisionnement sur le répertoire commun du CNRC (listes de vérification, modèles et documentation de sécurité, par exemple) et sur le site Web de Gestion du matériel de SAGI (information sur la passation des marchés, lien d'emploi, limites de marchés, exigences de sécurité, par exemple). Les clarifications fournies par la Direction des services administratifs et de la gestion de l'immobilier du CNRC sur le processus d'approvisionnement le sont par voie de courriels et de séances de formation. Il n'existe pas de document unique et centralisé couvrant l'ensemble des procédures d'approvisionnement. Le questionnaire et les entrevues nous ont indiqué que certains bureaux régionaux et certains gestionnaires ne connaissaient pas l'existence de certains manuels, ce qui peut expliquer la non-conformité.

Recommendation 2:

La Direction des services administratifs et de la gestion de l'immobilier (SAGI) devrait consolider les politiques et les procédures d'approvisionnement et les regrouper en un seul document affiché sur le site Web de Gestion du matériel. D'ici là, les manuels de référence qui ne sont actuellement publiés qu'en format papier devraient être mis en format électronique et affichés sur le site Web de Gestion du matériel de SAGI. On devrait également envisager de mettre à jour les guides sur les points dont la conformité pose problème, notamment à l'égard de la documentation suffisante supportant l'attribution des marchés non concurrentiels et la corroboration des biens et des services reçus, de la synchronisation des engagements budgétaires et du début des travaux, des exigences de sécurité et des modifications apportées aux marchés.

Réponse de la direction du CNRC :

Nous sommes d'accord. Notre documentation de gestion du matériel doit être mise à jour et centralisée. Notre manuel de politique de gestion du matériel existe en version papier seulement. Afin de mettre en place cette recommandation nous avons attribué les ressources requises afin de :

  • préparer les documents de politique;
  • mettre à jour le manuel des politiques de GM;
  • mettre en place un processus d'assurance de la qualité;
  • surveiller les activités d'approvisionnement;
  • coordonner l'ensemble des demandes et des rapports de vérification et y répondre;
  • coordonner l'ensemble des rapports de GM, par exemple les rapports trimestriels de divulgation publique et le rapport annuel sur les activités d'approvisionnement.

Conformément aux meilleures pratiques généralement reconnues du cadre de contrôle de gestion, nous nous attendions à constater que le CNRC procédait à un examen de contrôle de la qualité des dossiers de marchés individuels et à des techniques d'analyse des données pour contrôler la conformité générale des activités de passation des marchés du CNRC avec les politiques et les directives du gouvernement du Canada et les siennes propres. Ces techniques peuvent être utilisées pour déceler les irrégularités, entre autres sur le fractionnement des marchés, la détection des marchés accordés sans demande d'achat et les modifications contractuelles potentiellement inappropriées.

Nos entrevues et les réponses aux questionnaires ont démontré que les agents de SAGI surveillent et examinent les activités et les processus de passation des marchés, consultent les Services juridiques du CNRC au besoin et examinent la publication des contrats de plus de 10 000 $ de sorte qu'ils fassent l'objet d'une divulgation appropriée. Les notes d'information, les rencontres et les notes de service sont les outils utilisés pour communiquer les constatations aux agents d'approvisionnement.

Nous avons également confirmé que la Direction des finances applique une approche fondée sur le risque dans son examen des factures envoyées par les commis à la facturation de SAGI dans le cadre du processus de paiement. Les caractéristiques sont entrées dans Sigma afin de relever les transactions présentant un risque élevé, y compris les comptes sensibles et les transactions de montant élevé qui sont automatiquement bloquées pour un examen plus poussé avant que le paiement ne soit autorisé. Pour toutes les transactions, les codes du journal général font l'objet d'un examen visant à en établir le caractère raisonnable et à vérifier les attestations au titre des articles 32 et 34 de la LGFP, y compris les signatures. Les écarts font l'objet d'un suivi par les commis des Comptes créditeurs auprès de SAGI et des I/D/P, le cas échéant. En 2007-2008, la Direction des finances a entrepris de planifier la mise en place d'une Division de la surveillance financière qui, lorsqu'elle sera pleinement opérationnelle, permettra d'augmenter la fréquence de la vérification par échantillonnage des dépenses.

Malgré ces points forts, nous avons noté deux secteurs dans lesquels la surveillance continue pourrait être améliorée. Outre les vérifications de la conformité actuellement conduites par les services de Vérification interne du CNRC, il n'existe pas de programme formel d'assurance de la qualité des activités de passation de marchés conduit par une unité indépendante ou de programme d'analyse de données visant à identifier les contrats présentant un risque élevé ou les pratiques contractuelles inappropriées.

Le travail de la Division de la surveillance financière de SAGI se limite pour l'instant à veiller à ce que les justifications de fournisseurs uniques soient versées au dossier des marchés de plus de 25 000 $ pour lesquels le CNRC n'a pas eu recours à un processus concurrentiel. Nos constatations ont révélé que les activités de surveillance devraient être élargies pour inclure une vérification plus rigoureuse des attributions de marchés à fournisseur unique, des exigences de vérification de sécurité, des dates d'attribution et d'effet des marchés, des modifications et de la documentation suffisante supportant la réception des biens et de la prestation des services. Il serait également utile de mettre en place un système d'analyse des données afin de faire un suivi des tendances des marchés afin d'aider à l'identification des marchés à risque élevé ou des pratiques contractuelles inappropriées, comme le fractionnement des marchés, les modifications inappropriées et les autres irrégularités. Par exemple, dans notre examen de tous les marchés de moins de 25 000 $ en 2006-2007, nous avons appliqué des techniques d'exploration de données aux transactions effectuées sans commande d'achat afin de retracer le marché. Nous avons constaté des problèmes importants à l'égard des marchés de personnel temporaire, qui pouvaient rapidement augmenter pour dépasser largement le seuil de 25 000 $. Cependant, parce que ces marchés n'avaient pas fait l'objet de demandes d'achat ou de commandes d'achat comme le stipulent les directives du CNRC, ils n'ont pas été recensés pour divulgation conformément à la Politique sur la divulgation proactive des contrats de plus de 10 000 $ du Conseil du Trésor et les fonds requis n'ont pas été engagés comme le stipule l'article 32 de la LGFP.

Recommendation 3:

La Direction des services administratifs et de la gestion de l'immobilier devrait entreprendre des activités de surveillance plus rigoureuses, incluant un examen approfondi de la qualité des marchés individuels par voie d'échantillonnage et adopter l'analyse des données pour faire un suivi des tendances d'attribution des marchés qui peuvent indiquer que les activités d'approvisionnement ne sont pas conformes aux politiques et aux directives du gouvernement du Canada et du CNRC. L'analyse des données devrait comprendre, sans s'y limiter, les modifications aux marchés, le fractionnement des marchés et les transactions effectuées sans bons de commande, de même que les marchés de personnel temporaire.

Réponse de la direction du CNRC :

Nous sommes d'accord. Nous donnerons suite à ces recommandations par le biais d'un niveau approprié de surveillance basé sur une détermination de la meilleure approche, en tenant compte du risque et des ressources disponibles. L'objectif consiste à se décharger des activités ci-dessous pour faciliter la mise en oeuvre des recommandations découlant de la vérification :

  • préparer les documents de politique;
  • mettre à jour le manuel des politiques de GM;
  • mettre en place un processus d'assurance de la qualité;
  • Implement a quality assurance process;
  • surveiller les activités d'approvisionnement;
  • coordonner l'ensemble des demandes et des rapports de vérification et y répondre;
  • coordonner l'ensemble des rapports de GM, par exemple les rapports trimestriels de divulgation publique et le rapport annuel sur les activités d'approvisionnement.

Conclusion

Sous réserve des restrictions des échantillons utilisés et des procédures de vérification exécutées, nous avons conclu que dans l'ensemble le CNRC se conforme à ses propres politiques et directives, ainsi qu'à celles du gouvernement du Canada pour les marchés de plus de 25 000 $ dans l'application de la plupart des pratiques et processus mais que des améliorations s'imposent Note de bas de page 10. Par exemple, nous avons constaté plusieurs situations où les travaux étaient entrepris avant l'attribution du marché et où aucune documentation suffisante n'était disponible pour démonter que des biens avaient été fournis ou des services rendus conformément aux dispositions du marché. Dans deux cas, le processus concurrentiel a été mis de côté au motif « qu'une seule personne était en mesure d'exécuter le marché » sans toutefois qu'une documentation suffisante ne soit disponible pour appuyer cette conclusion. Les problèmes notés l'an dernier dans la vérification des contrats de moins de 25 000 $ à l'égard de l'approbation conformément aux articles 32 et 34 de la LGFP conformément au Diagramme de délégation d'autoritédu CNRC ont été abordés.

Sous réserve des restrictions des procédures de vérification exécutées, nous avons constaté que le cadre de contrôle de la gestion des acquisitions pour les marchés de plus de 25 000 $ était adéquat, mais que des améliorations pouvaient y être apportées. Ces aspects comprennent la centralisation des procédures d'approvisionnement en un seul document et la conduite de l'analyse des données et des tendances en matière de marché dans le cadre d'activités de surveillance plus rigoureuses.

Pour appuyer ses activités de passation de marchés, le CNRC a mis en place un cadre de contrôle de la gestion des acquisitions comprenant entre autres des politiques et des processus d'approvisionnement visant à atténuer les risques liés aux approvisionnements et à faciliter le respect des directives et des politiques du gouvernement du Canada. Les cinq éléments clés du cadre de contrôle de la gestion des acquisitions qui ont été examinés sont l'environnement de contrôle, les activités de contrôle, l'évaluation des risques, l'information et la communication et le suivi. Certaines améliorations possibles ont été constatées. Il n'existe pas de dépôt unique pour les orientations regroupant l'ensemble des politiques et procédures d'approvisionnement pour aider les dirigeants et les agents d'approvisionnement dans les tâches liées à la passation des marchés. Différents manuels sur le processus d'approvisionnement sont disponibles, en format papier ou électronique. Certaines I/D/P nous ont indiqué ne pas être au courant de l'existence de certains manuels. Les clarifications fournies par la Direction des services administratifs et de la gestion de l'immobilier du CNRC sur le processus d'approvisionnement le sont par voie de courriels et de séances de formation. Enfin, outre les autres vérifications de la conformité actuellement menées par les services de Vérification interne du CNRC, il n'existe pas de programme formel d'assurance de la qualité les activités de passation des marchés par une unité indépendante ou d'analyse des données dans le but de recenser les march\xC3\xA9s à risque élevé ou les pratiques contractuelles inadéquates.

Recommendations

  1. Sauf en présence d'exigences liées à des brevets ou à des droits d'auteurs ou des questions de compatibilité technique peuvent être clairement documentées et qu'il n'existe aucun doute quant à l'existence d'un seul fournisseur, les agents d'approvisionnement devraient annoncer tous les contrats à fournisseur unique de plus de 25 000 $ par l'entremise d'un Préavis d'adjudication de contrat (PAC).
  2. La Direction des services administratifs et de la gestion de l'immobilier (SAGI) devrait consolider les politiques et les procédures d'approvisionnement et les regrouper en un seul document affiché sur le site Web de Gestion du matériel. D'ici là, les manuels de référence qui ne sont actuellement offerts qu'en format papier devraient être mis en format électronique et affichés sur le site Web de Gestion du matériel de SAGI. On devrait également envisager de mettre à jour les guides sur les points dont la conformité pose problème, notamment à l'égard de la documentation suffisante supportant l'attribution des marchés non concurrentiels et à la corroboration des biens et des services reçus, de la synchronisation des engagements budgétaires et du début des travaux, des exigences de sécurité et des modifications apportées aux marchés.
  3. La Direction des services administratifs et de la gestion de l'immobilier devrait entreprendre des activités de surveillance plus rigoureuses, incluant un examen approfondi de la qualité des marchés individuels par voie d'échantillonnage et adopter l'analyse des données pour faire un suivi des tendances d'attribution des marchés qui peuvent indiquer que les activités d'approvisionnement ne sont pas conformes aux politiques et aux directives du gouvernement du Canada et du CNRC. L'analyse des données devrait comprendre, sans s'y limiter, les modifications aux contrats, le fractionnement des marchés et les transactions effectuées sans bons de commande, de même que les marchés de personnel temporaire.

Les plans d'action détaillés préparés par la direction en réponse à ces recommandations figurent à l'annexe C: Plans d'action de la direction.

Annexe A: Critères de vérification et constatations détaillées

CRITÈRE DE VÉRIFICATION TAUX DE CONFORMITÉ
1. Les exigences sont définies avant l'inscription au tableau d'affichage électronique MERX ou le recours à la procédure d'appel d'offres limitée. 100 % (8 / 8) Note de bas de page 11
2. La justification des contrats accordés sans appel d'offres est documentée et corroborée de manière appropriée. 91 % (20/22)
3. Le PAC définit les exigences ou les résultats attendus du contrat; détermine le fournisseur proposé; donne la raison pour laquelle le contrat devrait être établi; et inclut une estimation du coût du contrat proposé (si possible). 100 % (15 / 15)
4. TPSGC est responsable des contrats de biens de plus de 25 000 $. 100 % (23 / 23)
5. On a utilisé une offre à commandes obligatoire de TPSGC lorsqu'il le fallait ou encore l'exception exigée se trouve au dossier. 100 % (3 / 3)
Les techniques d'exploration de données n'ont révélé aucun cas potentiel de contrats qui auraient dû faire l'objet d'une commande subséquente à une offre à commandes obligatoire de TPSGC dans les cinq I/D/P examinées.
6. Les commandes subséquentes à une offre à commandes se situent dans les limitées définies. 100 % (5 / 5)
7. Il n'y a aucune preuve de fractionnement de contrats, c'est-à-dire que les contrats sont accordés sous les seuils pour ensuite faire l'objet de modifications qui les portent au-delà du seuil de 25 000 $ ou des seuils de l'ACI, de l'ALENA ou de l'OMC. 100 % (18/18)
Les techniques d'exploration de données n'ont révélé aucun cas potentiel de fractionnement de contrats dans les cinq I/D/P examinées..
8. Les preuves documentaires de la vérification de sécurité des entrepreneurs par les services de Sécurité du CNRC sont au dossier. 0 % (0 / 4)
9. Les contrats de services ne donne pas lieu à un lien d'emploi. 100 % (22 / 22)
10. Le contrat est signé conformément auDiagramme de délégation de pouvoir du CNRCAutorisation des marchés 100 % (29/29)
11. Les travaux ne commencent ou les biens ne sont reçus qu'après la signature du marché ou de la commande d'achat. 90 % (45/50)
12. L'attestation en vertu de l'article 32 de la LGFP est donnée par le gestionnaire du centre de responsabilité ayant la responsabilité principale d'un budget. 96 % (48/50)
13. L'attestation en vertu de l'article 32 de la LGFP est donnée conformément auDiagramme de délégation de pouvoir pour l'engagement des dépenses au moment de la vérification. 96 % (48/50)
14. Les modifications sont justifiées et dans le meilleur intérêt du gouvernement, et représentent des changements réels dans la portée des travaux. 83 % (15/18)
15. Les modifications apportées aux contrats se situent dans les limites indiquées à l'Annexe C de la Politique sur les marchés du SCT. 100 % (18/18)
16. La modification au contrat est ratifiée par le fournisseur. 100 % (13/13)
17. Il existe des preuves de la surveillance appropriée du rendement du marché. 100 % (50/50)
18. Le dossier contient la documentation appropriée (bordereau d'emballage, rapports et fiches de temps si le contrat le demande, par exemple) pour démontrer que les biens ont été fournis conformément aux dispositions du contrat. 90 % (44/49)
19. L'attestation en vertu de l'article 34 de la LGFP est donnée par le gestionnaire du centre de responsabilité ayant la responsabilité principale d'un budget. 88 % (43/49)
20. L'attestation en vertu de l'article 34 de la LGFP est donnée conformément auDiagramme de délégation de pouvoir – Certification du rendement. 96 % (47/49)

Annexe B: Évaluations globale possibles

Attention de la direction requise: il existe des questions importantes qui méritent l'attention de la direction.

Améliorations nécessaires: certaines zones d'application ou certains processus sont conformes aux politiques et aux directives sur les marchés du gouvernement du Canada et du CNRC, mais il existe de nombreuses lacunes.

Adéquat: la plupart des zones d'application ou des processus sont conformes aux politiques et aux directives sur les marchés du gouvernement du Canada et du CNRC, mais il existe des possibilités d'amélioration.

Élevé: toutes les zones d'application ou tous les processus sont conformes aux politiques et aux directives sur les marchés du gouvernement du Canada et du CNRC. Aucun secteur d'amélioration n'a été relevé.

Annexe C: Plans d'action de la direction

RECOMMANDATIONS DE LA VÉRIFICATION PLAN D'ACTION CORRECTIF DE LA DIRECTION MISE EN OEUVRE PRÉVUE PERSONNE-RESSOURCE RESPONSABLE AU CNRC
1. Sauf en présence d'exigences liées è des brevets ou à des droits d'auteurs ou lorsque des questions de compatibilités techniques peuvent être clairement documentées et qu'il n'y a aucun doute quant à l'existence d'un seul fournisseur, les agents d'approvision­nement devraient annoncer les marchés à fournisseur unique de plus de 25 000 $ par l'entremise d'un préavis d'adjudication de contrat (PAC). Nous sommes d'accord. Si l'existence d'un seul fournisseur ne peut être clairement documentée ou lorsqu'il existe un doute qu'il n'existe qu'un seul fournisseur, l'agent d'approvisionnera publiera un PAC. Lorsqu'il est établi hors de tout doute qu'il n'existe qu'un seul fournisseur, la justification sera pleinement documentée, avec les documents à l'appui. S'il est impossible de documenter pleinement la décision, un PAC sera publié Décembre 2008 Chef, Impartition des marchés de service et de construction, Services administratifs et Gestion de l'immobilier
2. La Direction des services administratifs et de la gestion de l'immobilier (SAGI) devrait consolider les politiques et les procédures d'approvision­nement et les regrouper en un seul document disponible sur le site Web de Gestion du matériel. D'ici là, les manuels de référence qui ne sont actuellement publiés qu'en format papier devraient être mis en format électronique et affichés sur le site Web de Gestion du matériel de SAGI. On devrait également envisager de mettre à jour les guides sur les points dont la conformité pose problème, notamment à l'égard de la documentation suffisante supportant l'attribution des marchés non concurrentiels et la corroboration des biens et des services reçus, de la synchronisation des engagements budgétaires et du début des travaux, des exigences de sécurité et des modifications apportées aux marché s. Nous sommes d'accord. Notre documentation de gestion du matériel doit être mise à jour et centralisée. Notre manuel de politique de gestion du matériel existe en version papier seulement. Afin de mettre en place cette recommandation nous allons attribuer les ressources requises afin de :
  • préparer les documents de politique;
  • mettre à jour le manuel des politiques de GM;
  • mettre en place un processus d'assurance de la qualité;
  • surveiller les activités d'approvision­nement;
  • coordonner l'ensemble des demandes et des rapports de vérification et y répondre;
  • coordonner l'ensemble des rapports de GM, par exemple les rapport trimestriels de divulgation publique et le rapport annuel sur les activités d'approvision­nement.
Sous réserve de l'approbation par le SEC de la demande de dotation contenue dans le plan d'action, entreprendre le processus de dotation en avril 2009 pour une entrée en fonction en septembre 2009

Entreprendre la mise en oeuvre des recommandations 3 et 4 en septembre 2009.

Compléter la mise à jour du Manuel des politiques de GM et la centralisation de la documentation d'ici septembre 2011.
Gestionnaire, Gestion du matériel, Services administratifs et Gestion de l'immobilier.
3. La Direction des services administratifs et de la gestion de l'immobilier devrait entreprendre des activités de surveillance plus rigoureuse, incluant un examen approfondi de la qualité des marchés individuels par voie d'échantillonnage et adopter l'analyse des données pour faire un suivi et des tendances d'attribution des marchés qui peuvent indiquer que les activités d'approvision­nement ne sont pas conformes aux politiques et aux directives du gouvernement du Canada et du CNRC. L'analyse des données devrait comprendre, sans s'y limiter, les modifications aux marchés, le fractionnement des marchés et les transactions effectuées sans bons de commande, de même que les marchés de personnel temporaire. Convenu. Nous donnerons suite à ces recommandations par le biais d'un niveau approprié de surveillance basé sur une détermination de la meilleure approche, en tenant compte du risque et des ressources disponibles. L'objectif consiste à se décharger des activités ci-dessous pour faciliter la mise en oeuvre des recommandations découlant de la vérification
  • préparer les documents de politique;
  • mettre à jour le manuel des politiques de GM;
  • mettre en place un processus d'assurance de la qualité;
  • surveiller les activités d'approvision­nement;
  • coordonner l'ensemble des demandes et des rapports de vérification et y répondre;
  • coordonner l'ensemble des rapports de GM, par exemple les rapports trimestriels de divulgation publique et le rapport annuel sur les activités d'approvision­nement.
Sous réserve de l'approbation par le SEC de la demande de dotation contenue dans le plan d'action, entreprendre le processus de dotation en avril 2009 pour une entrée en fonction en septembre 2009.

Entreprendre la mise en oeuvre des recommandations 3 et 4 en septembre 2009.

Compléter la mise à jour du Manuel des politiques de GM et la centralisation de la documentation d'ici septembre 2011.
Gestionnaire, Gestion du matériel, Services administratifs et Gestion de l'immobilier

Annexe D: Glossaire

Liste des abréviations

ACI – Accord sur le commerce intérieur

ALENA – Accord de libre-échange nord-américain

BRGM - Bureau régional de la gestion du matériel

CA – Comptable agréé

CIA – Vérificateur interne certifié

CMA – Comptable en management accrédité

CNRC – Conseil national de recherches Canada

I/D/P – Institut, Direction ou Programme

LGFP – Loi sur la gestion des finances publiques

MERX – Tableau d'affichage électronique qui permet aux fournisseurs de se renseigner sur les projets de marchés publics du Canada.

OMC-AMP - Accord sur les marchés publics de l'Organisation mondiale du commerce

PAC – Préavis d'adjudication de contrat

RCN – Région de la capitale nationale

SAGI – Services administratifs et de la gestion de l'immobilier

TPSGC – Travaux publics et Services gouvernementaux Canada

Notes de bas de page

Notes de bas de page 1

Voir Annexe B: Évaluations globale possibles pour les évaluations globales possibles.

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Notes de bas de page 2

TL'équipe de vérification du CNRC était appuyée par une équipe de vérificateurs chevronnés dont les services avaient été retenus pour effectuer le travail de vérification.

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Notes de bas de page 3

En raison de l'importance des achats par carte d'achat (12.5 millions de dollars en 2007-08 et des procédures différentes qui les régissent, ils font l'objet d'une vérification séparée. Les achats par carte d'achat faits en 2006-2007 ont fait l'objet d'une vérification l'an dernier, et les résultats de cette vérification ont été publiés dans le rapport Vérification de conformité annuelle avec assurance limitée – Marchés de moins de 25 000 $ et achats par carte d'achat – 2006-07.

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Notes de bas de page 4

La Politique sur les marchés du Conseil du Trésor prévoit que le CNRC a le pouvoir de passer des marchés de biens d'une valeur pouvant aller jusqu'à 25 000 $; cependant, des modifications peuvent être apportées à ces marchés, jusqu'à concurrence de 40 000 $. La valeur originale des cinq marchés de biens dont la valeur finale était supérieure à 25 000 $ était inférieure à 25 000 $, de sorte que ces marchés étaient conformes à la politique.

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Notes de bas de page 5

Voir l'annexe B: Évaluations globale possibles pour la liste des évaluations globale possibles.

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Notes de bas de page 6

TPSGC était l'autorité contractante pour les 21 autres marchés et a par conséquent signé ces marchés.

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Notes de bas de page 7

Afin de couvrir les secteurs ou le risque est le plus élevé, l'échantillon a été délibérément biaisé afin d'assurer une représentation plus élevée des marchés à fournisseur unique dans l'échantillon que dans l'ensemble des marchés. La proportion réelle de marchés à fournisseur unique de plus de 25 000 $ excluant les marchés de construction, n'était que de 13.6 pour 100 pour l'ensemble du CNRC en 2007-2008.

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Notes de bas de page 8

La Politique sur les marchés du Conseil du Trésor, Partie 1, alinéa 6.b) (ii) place cette limite à 100 000 $ pour le CNRC, ce montant est cependant fixé à 40 000 $.

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Notes de bas de page 9

Cette constatation n'est basée que sur 49 marchés et non 50 parce que les biens ou les services n'avaient pas encore été fixés ou rendus pour un des contrats au moment de la vérification.

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Notes de bas de page 10

Voir annexe B: Évaluations globale possibles pour les évaluations globales possibles.

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Notes de bas de page 11

La vérification a porté sur 50 marchés de plus de 25 000 $, dont huit ont été accordés par voie concurrentielle par l'entremise du système d'affichage électronique MERX ou par une procédure limitée d'appel d'offres, quinze ont été accordés après l'annonce de l'attribution proposée par voie de préavis d'adjudication de contrat et cinq ont été accordés par voie de commande subséquente à une convention d'offre à commande existante du CNRC. Les 22 marchés restants étaient des marchés à fournisseur unique.

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