ARCHIVÉ - Évaluation du Programme sur les piles à combustible et l'hydrogène du CNRC

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Sommaire Exécutif

Une évaluation du Programme sur les piles à combustible et l'hydrogène (PPCH) du Conseil national de recherches du Canada (CNRC) a eu lieu au cours de l'exercice financier 2007-2008. Le CNRC a retenu les services de la maison Performance Management Network Inc. pour procéder à l'évaluation du PPCH. Cette évaluation portait sur la période de 2003-2004 à 2007-2008.

La portée de cette évaluation se limitait au programme horizontal sur les piles à combustible et l'hydrogène du CNRC. Elle visait plus précisément les projets financés à même les sommes reçues de l'Initiative en technologie et innovation sur les changements climatiques et les services votés correspondants, et par les fonctions de soutien administratif. L'évaluation ne portait pas sur les autres activités de recherche sur les piles à combustible et l'hydrogène en cours au CNRC et financées au moyen d'autres enveloppes budgétaires.

L'évaluation s'est surtout concentrée sur des questions de mise en oeuvre, mais a également porté sur les premières retombées du programme. Les principales raisons pour procéder à une évaluation du PPCH à ce moment étaient de recueillir de l'information sur les progrès accomplis à ce jour, y compris sur les leçons tirées et sur les pratiques exemplaires élaborées, et d'appuyer la planification future du programme et sa gestion continue par le CNRC. L'évaluation comprend aussi de l'information susceptible d'appuyer les décisions sur le renouvellement du financement.

La collecte de données comprenait un examen de la documentation du programme, de documents externes et des dossiers du projet, et les données issues d'entrevues avec des informateurs clés.

Aperçu du programme

En octobre 2003, le gouvernement fédéral annonçait le lancement de l'Initiative en technologie et innovation sur les changements climatiques. Dans le cadre de ce programme, il a été décidé d'investir 215 millions de dollars dans le développement des technologies de l'hydrogène et des piles à combustible et dans la démonstration de leur fonctionnement. La responsabilité d'établir les priorités de la recherche sur l'hydrogène et les piles à combustible a été répartie entre Ressources naturelles Canada (RNCan), Industrie Canada (IC), le Conseil de recherches en sciences naturelles et en génie (CRSNG) et le Conseil national de recherches du Canada (CNRC).

Au total, sept millions de dollars de l'Initiative en technologie et innovation sur les changements climatiques ont été attribués au CNRC afin de maintenir et d'étendre son aide à la recherche sur les piles à combustible. Par ailleurs, à titre de contribution correspondante, le CNRC s'est engagé à réaffecter sur cinq ans 15 millions de dollars de ses services votés actuels à la recherche sur l'hydrogène. Le Programme sur les piles à combustible et l'hydrogène (PPCH) du CNRC qui en a résulté est donc une initiative de recherche horizontale et multidisciplinaire de 22 millions de dollars. Ce programme avait pour objet de miser sur la base nationale de compétences du CNRC, contribuant ainsi à regrouper des technologies d'un peu partout au CNRC susceptibles d'être complémentaires à celles de l'Institut d'innovation en piles à combustible du CNRC (IIPC-CNRC) de Vancouver (inauguré en 2002-2003).

Les activités du PPCH se divisent en deux catégories : les activités d'administration du programme et les activités de recherche comme telles. Les activités d'administration du programme comprennent le processus de sélection des projets, y compris la sollicitation de propositions, la tenue des examens externes par des pairs et la définition des projets, la surveillance des progrès accomplis par le programme et la production de rapports à ce sujet, un examen annuel des projets en cours et la fixation des priorités ainsi que leur planification stratégique (participation aux travaux du   Comité canadien sur l'hydrogène et les piles à combustible (Le CCH2PC)Note de bas de page 1et aux groupes de discussion).

Les activités de recherche scientifique sont des activités préliminaires ou des activités de R-D appliquées. Même s'il ne s'agit pas vraiment d'un critère d'évaluation des projets, le fait pour un projet de regrouper plusieurs instituts et de s'appuyer sur une démarche interdisciplinaire risque de le favoriser par rapport aux initiatives relevant d'un seul institut. Les projets financés doivent appartenir à l'un de trois grands domaines technologiques : piles à combustible à membrane à échange de protons (PCMEP); piles à combustible à oxyde solide (PCOS) et technologies de l'hydrogène.

Sommaire des conclusions et recommandations – Pertinence

Les évaluateurs ont estimé que le gouvernement canadien avait un rôle légitime à jouer dans ce domaine, soit, d'améliorer la coordination entre l'entreprise privée, les programmes fédéraux et les universités. On aiderait ainsi le Canada à demeurer concurrentiel dans ce domaine, comme cela est arrivé dans les années 1990 lorsqu'il a assumé un rôle de direction.

Les constatations de l'étude (fondées sur un examen de la documentation et sur des entrevues) appuient la conclusion selon laquelle le PPCH était pertinent il y a environ un an, compte tenu du programme du gouvernement fédéral et de la vision du CNRC. La mesure dans laquelle le PPCH demeurera conforme aux priorités fédérales et à celles du CNRC dans l'avenir dépendra de la manière dont on redéfinira bientôt les priorités en ce qui concerne les technologies énergétiques et la recherche.

L'aide générale à la recherche sur les piles à combustible et sur l'hydrogène, et plus particulièrement au PPCH, est conforme aux besoins de l'industrie canadienne et correspond à la démarche adoptée par d'autres pays.

Recommandation 1 : Il est recommandé que le PPCH continue de financer la recherche conjointe sur les piles à combustible et l'hydrogène au sein du CNRC. L'apport continu de l'industrie (grâce au processus de planification stratégique et d'examen des projets) garantira le maintien de la pertinence du programme pour les parties intéressées.

Réponse : Recommandation acceptée.

Financer la recherche sur les piles à combustible et sur l'hydrogène est une mesure qui s'inscrit très bien dans la poursuite par le CNRC de l'objectif no 3 de sa stratégie : « faire un apport à la réalisation des priorités du Canada dans le domaine de la santé et du bien-être, de l'énergie renouvelable et de la protection de l'environnement – domaines vitaux pour l'avenir du pays », et qui correspond aux priorités définies dans la stratégie en S-T du gouvernement fédéral pour les domaines liés à l'énergie et à l'environnement.

Même si le gouvernement fédéral a un rôle clé à jouer dans la collaboration entre l'industrie, les programmes fédéraux et les universités afin d'accélérer le développement des technologies et leur transfert vers le secteur privé, les laboratoires publics jouent également un rôle prépondérant dans la R-D de validation, un secteur d'activité qui intéresse habituellement très peu les universités et l'industrie.

Le CNRC travaille actuellement avec le CRSNG et RNCan à la définition d'un Programme national sur l'hydrogène et les piles à combustible qui favoriserait une plus grande harmonisation des activités du gouvernement fédéral et permettrait de cerner les possibilités de collaboration entre les chercheurs des laboratoires publics, des universités et de l'industrie. L'industrie est partie prenante au processus de planification du programme en participant à des entrevues individuelles et à des ateliers et en continuant de participer à des activités de consultation et de coordination continues. Des mécanismes de consultation seront aussi mis en place afin d'orienter de manière générale ce programme national.

Les recommandations énumérées ci-dessous s'appuient sur l'hypothèse que le PPCH continuera d'être financé et qu'il demeurera une activité dans l'architecture des activités du programme du CNRC.

Sommaire des conclusions et recommandations – Succès

L'évaluation démontre que le PPCH a déjà obtenu des succès en ce qui concerne l'exécution des projets de recherche et leurs résultats. De plus, le programme a accru la communication et la collaboration entre les instituts du CNRC et appuyé de nouveaux projets de recherche conjointe à l'intérieur du CNRC, ce qui a amélioré d'autant sa capacité à l'interne. Même si environ 70 % des projets du PPCH qui ont été financés mettaient théoriquement en cause plus d'un institut, les activités de certains projets étaient mieux intégrées entre les instituts que d'autres. Il semble qu'il faudra apporter des améliorations à cet égard s'il devait y avoir une collaboration plus étroite entre les instituts participants.

La mesure dans laquelle le programme a atteint ses objectifs à long terme est incertaine. Le programme a certes rehaussé le profil de l'ensemble des activités de recherche du CNRC sur les piles à combustible et l'hydrogène auprès des parties extérieures, comme en témoignent les partenariats canadiens et internationaux qui sont en place. Toutefois, le caractère limité des ressources, l'absence de stratégie globale pour le CNRC dans le secteur des piles à combustible de manière à mieux orienter les travaux du programme horizontal et l'absence de financement à long terme constituent autant de difficultés susceptibles de nuire à la poursuite des objectifs à plus long terme. Même si le programme a permis au CNRC de se doter d'une certaine capacité (PHQ, partenariats), aucune structure de financement n'a été mise en place afin de perpétuer ces résultats.

Recommandation 2 : Il est recommandé qu'un plan stratégique global pour la R-D sur les piles à combustible et l'hydrogène au CNRC soit élaboré. Il est aussi recommandé que cette stratégie mise sur l'évaluation des besoins de l'industrie, définisse les priorités de la R-D et englobe des cibles de rendement pour certaines technologies précises. La stratégie devrait définir les domaines où une collaboration à l'interne dans les instituts pourrait être mise en oeuvre d'une manière rentable.

Il est recommandé que l'industrie participe entièrement à tous les exercices futurs de planification stratégique et que les mécanismes pour améliorer les communications avec l'industrie soient maintenus (par exemple, le Comité de coordination entre les entreprises et le Programme sur les piles à combustible et l'hydrogène du CNRC, le Comité consultatif de l'IIPC).

Le PPCH devrait être inclus à cette stratégie technologique plus large comme l'un des éléments du programme global du CNRC d'aide à la recherche sur les piles à combustible et l'hydrogène. Il est recommandé que l'architecte en chef de la stratégie soit un chercheur principal doté d'antécédents techniques solides dans le secteur de la recherche et du développement sur les piles à combustible et l'hydrogène et qu'il soit capable de mobiliser les chercheurs de tous les instituts du CNRC et de les faire participer à l'élaboration des priorités et à la fixation des cibles de rendement techniques.

Réponse : Recommandation acceptée.

Le programme a favorisé et appuyé la collaboration entre les instituts. La collaboration à l'intérieur de chaque institut a évolué au cours de la période de cinq ans au fil du développement de nouvelles compétences et de la création de nouveaux débouchés. Même si la collaboration avec les partenaires industriels a également fait l'objet d'une promotion, la nature hautement concurrentielle de cette industrie à ce moment a empêché la création de collaborations à partenaires multiples. Les consultations en cours dans le cadre du développement du programme national indiquent que la situation a évolué et que l'industrie est aujourd'hui davantage encline à accepter la collaboration afin d'accélérer le développement des technologies.

Le Programme national de l'hydrogène et des piles à combustible proposé ciblera des domaines précis susceptibles de contribuer à l'atteinte des objectifs prioritaires du Canada dans le domaine des sources d'énergie durable et de l'environnement et d'aider le secteur canadien des piles à combustible et de l'hydrogène à demeurer concurrentiel. L'industrie est déjà totalement engagée dans l'exercice de planification en participant à des consultations individuelles, des entrevues et des ateliers. De nouveaux canaux visant à améliorer la communication avec l'industrie seront maintenus. L'industrie sera également au coeur de la nouvelle structure de gouvernance actuellement élaborée pour le programme.

Les projets de développement technologique PDT appuyés dans le cadre du programme national mettront en cause au moins deux partenaires de l'industrie et les résultats qu'on entend en tirer seront clairs et pourront être transférés à des entreprises réceptrices identifiées dans un délai de trois à cinq ans.

Les domaines de collaboration entre instituts seront définis et mis en oeuvre dans le contexte des projets de développement technologique. Un des critères clés de sélection sera qu'au moins deux organisations dominantes (CNRC, RNCan, chercheurs universitaires appuyés par le CRSNG), deux partenaires industriels et un institut du CNRC devront participer au projet.

L'exercice de planification du Programme national sur les piles à combustible et l'hydrogène est dirigé par le directeur général de l'Institut d'innovation en piles à combustible du CNRC. Chaque projet de développement technologique comportera deux directeurs de recherche (un pour chacune des deux organisations initiatrices du programme). Les instituts du CNRC et les partenaires de l'extérieur sont actuellement engagés à développer des PDT.

Les contributions du CNRC à ces projets seront examinées dans le contexte des activités générales du CNRC dans le domaine des piles à combustible et de l'hydrogène.

Sommaire des conclusions et recommandations – Conception, livraison et efficacité sur le plan des coûts

Le concept du PPCH s'appuie sur un mode de prestation nouveau pour le CNRC, ce qui comporte pour lui de nouveaux défis sur les plans de la gestion et des coûts. Les ressources disponibles limitent la capacité du programme d'encadrer des projets pluriannuels de collaboration intégrale. Pour gérer efficacement un programme inter-instituts comme le PPCH, il faut un directeur de programme à temps plein et des services de soutien. Par conséquent, le financement disponible pour le programme doit être à la hauteur de ces coûts administratifs additionnels. Les projets inter-instituts comportent eux aussi des frais généraux et des frais de gestion additionnels qui peuvent être importants dans les premiers jours d'un partenariat de recherche.

La gestion et l'administration du programme ont été efficaces et se sont améliorées tout au long du programme. Les ateliers annuels et les rapports produits sont d'excellents exemples d'outils de gestion efficaces dans le cadre d'un programme horizontal.

De manière générale, la capacité du programme d'atteindre ses objectifs à plus long terme est entravée par l'incertitude qui plane sur le financement du programme par l'administration fédérale et le CNRC.

Recommandation 3 : Il est recommandé que les coûts associés aux programmes horizontaux soient intégralement mentionnés dans le plan de chaque programme. Pour ces programmes, de nouveaux comités pourraient être créés au sein du CNRC afin de veiller à la coordination des travaux (par exemple, le comité des activités commerciales créé pour le PPCH). Compte tenu de ces mesures administratives additionnelles, certains coûts supplémentaires devront être reconnus dès le départ.

Réponse : Recommandation acceptée.

Le programme quinquennal sur les piles à combustible et l'hydrogène du CNRC comprenait des frais généraux au titre de la coordination et de l'administration du programme, de l'examen de la planification, des déplacements et de la tenue des ateliers.

Les frais généraux continueront d'être reconnus dans le futur plan budgétaire du programme.

Recommandation 4 : Il est recommandé de maintenir la production des rapports d'étape annuels qui procurent actuellement une base de référence sur le rendement du programme. Entre autres améliorations possibles qui pourraient être apportées, mentionnons la diffusion de renseignements plus détaillés sur les résultats des activités de recherche, une description des progrès accomplis dans la poursuite des objectifs de rendement techniques (lorsque ceux-ci auront été définis, voir ci-dessus) et une évaluation des effets sur l'industrie des transferts de technologies. Les rapports périodiques (annuels) pourraient également faire le suivi sur les activités de transfert de technologies mentionnées dans les rapports de rendement des années précédentes.

Réponse : Recommandation acceptée.

Les rapports sur le programme seront maintenus en mettant plus particulièrement l'accent sur les résultats et les retombées des projets entrepris dans le cadre du Programme national de piles à combustible et d'hydrogène. Chaque PDT sera surveillé par un gestionnaire de projet et les résultats escomptés et les jalons à franchir feront l'objet d'un suivi constant. Des rapports à intervalles réguliers sur les projets seront également exigés et les projets feront l'objet d'un examen périodique de la part du comité directeur des PDT composé de représentants de l'industrie, des autres ministères et des universités. Les retombées générales des projets seront évaluées annuellement et à la fin de chaque projet.

Recommandation 5 : Il est recommandé que le comité de sélection des projets tienne compte du degré de collaboration que suppose un projet au moment d'examiner les propositions et que la priorité soit accordée aux projets prévoyant le degré de collaboration le plus élevé (par exemple, des projets inter-instituts avec activités de recherche exigeant une collaboration importante plutôt que des projets menés par un seul institut ou d'autres réalisés par des instituts travaillant en parallèle, plutôt qu'ensemble).

Réponse : Recommandation acceptée.

Chaque projet de développement technologique mené dans le cadre du Programme national sur les piles à combustible et l'hydrogène fera obligatoirement appel à la participation de plus d'une des trois organisations partenaires, d'au moins deux partenaires industriels et d'au moins un institut du CNRC. Les projets seront axés sur l'industrie, viseront des résultats clairement définis et leurs produits pourront être transférés à des entreprises réceptrices identifiées dans un délai de trois à cinq ans.

Sommaire des conclusions et recommandations – Possibilités d'avenir

Les sources futures de financement du PPCH (qu'il s'agisse d'éco-ÉNERGIE (la nouvelle initiative fédérale dans le secteur des technologies de l'énergie) ou du Programme national du CNRC) sont remises en question. Comme le CNRC n'a pas de stratégie dans le secteur des piles à combustible et en l'absence d'une orientation qui émanerait du gouvernement fédéral, il est difficile de se prononcer sur l'avenir du PPCH.

Recommandation 6 : Il est recommandé qu'un financement temporaire d'un an soit accordé dès le 1er avril 2008 au PPCH. Cet investissement est nécessaire pour maintenir l'engagement de l'ITPCE-CNRC, de l'IMI-CNRC et d'autres instituts dans la recherche sur les piles à combustible en attendant que les décisions liées au Programme national du CNRC et à l'Initiative éco-ÉNERGIE soient prises. En l'absence de ce financement, certains chercheurs (pour qui les piles à combustible revêtent peut-être un intérêt secondaire) redirigeront vraisemblablement leurs efforts vers des domaines de recherche complémentaires et l'élan imprimé à la recherche par le PPCH au cours des cinq dernières années sera perdu.

Réponse : Recommandation rejetée.

Le financement quinquennal du Programme sur les piles à combustible et l'hydrogène du CNRC a pris fin en mars 2008 et les projets devaient se terminer simultanément.

Le financement des futurs travaux du CNRC dans le domaine des piles à combustible et de l'hydrogène ne pourra pas venir de l'Initiative éco-ÉNERGIE.

Notre intention est de mettre en place un plan stratégique dans le cadre du Programme national sur les piles à combustible et l'hydrogène en partenariat avec le CRSNG et RNCan avant de lancer de nouveaux projets.

Recommandation 7 : Il est recommandé que les futures stratégies de financement du programme tiennent compte du fait que le développement des piles à combustible et des technologies de l'hydrogène se situe dans un horizon de 30 à 40 années. L'arrangement actuel (un programme quinquennal dans le cadre duquel chaque projet est financé sur une base annuelle) ne favorise pas vraiment ce genre d'activité d'une manière efficace sur le plan des coûts.

Réponse : Recommandation rejetée.

Les initiatives et programmes quinquennaux financés par le CNRC visent à accomplir justement le contraire de ce qui est recommandé, c'est-à-dire favoriser la collaboration et les travaux dans le cadre de projets menés par l'industrie susceptibles d'avoir des retombées à brève échéance. Le développement de technologies à moyen terme et des travaux additionnels peuvent être effectués dans le cadre des activités que les instituts financent à même leurs services votés, et les recherches à plus long terme encore, peuvent être menées par les chercheurs universitaires.

Il est toutefois possible d'adopter une stratégie qui couvrirait les besoins à plus long terme (10 à 15 ans) tout en mettant l'accent sur les cinq premières années après quoi, les progrès des projets de R-D pourraient être évalués.

Note de bas de page

Note de bas de page 1

Le CCH2PC est un partenariat regroupant des ministères fédéraux collaborant avec l'industrie et les milieux universitaires pour faciliter et coordonner le développement et la commercialisation de technologies canadiennes conçues pour l'économie de l'hydrogène.

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