Évaluation de la thème de la qualité de l'air de l'intérieur du programme sur la qualité de l'air

Sommaire

Ce rapport présente les constatations, les conclusions et les recommandations de l’évaluation du thème de la qualité de l’air intérieur (QAI) du Programme sur la qualité de l’air (PQA). Cette évaluation examine la pertinence, l’efficacité, l’efficience et l’économie du thème QAI pour la période 2007-2008 à 2009-2010. La recherche pour cette évaluation a été entreprise entre novembre 2009 et février 2010. 

Description du thème QAI 

Le thème QAI est l’un des huit thèmes du PQA, une initiative interministérielle dotée d’un financement de 1,9 milliard de dollars sur la période 2007-2008 à 2010-2011. Le thème QAI s’est vu allouer un total de 23 millions de dollars sur cette période de quatre ans. Il s’agit d’une initiative horizontale entre Santé Canada (SC) et le Conseil national de recherches du Canada (CNRC) qui comprend deux programmes : l’Initiative de recherche et développement relativement à l’air intérieur (R et D AI), menée par le CNRC et dotée de 8 millions de dollars sur cette période de quatre ans; et le Programme sur le radon, mené par SC et doté, sur la même période, de 15 millions de dollars. Il est important de noter que le Programme sur le radon a des composantes dans plusieurs thèmes du PQA. Un certain nombre de travaux sur le radon sont également entrepris dans le cadre du Programme de réglementation de la qualité de l’air (PRQA) mené par EC. Seuls les travaux sur le radon liés à la QAI seront présentés dans ce rapport d’évaluation. Cette évaluation ne rend pas compte des travaux entrepris dans le cadre du PRQA. 

L’objectif du thème QAI consiste à développer et à appliquer des connaissances en vue de réduire ou d’éliminer les risques induits par les polluants de l’air intérieur, qu’ils soient d’origine naturelle ou humaine. On prévoit d’atteindre cet objectif en mettant l’accent sur la recherche, l’évaluation et les tests de mesures visant à améliorer la qualité de l’air intérieur, à déterminer les risques propres à la santé humaine que présente le radon dans les environnements intérieurs et à  élaborer des stratégies afin d’atténuer ces risques.Note de bas de page 1

Méthodologie 

Cette évaluation, réalisée en conformité avec la politique sur l’évaluation du Gouvernement du Canada (2009), traite des  principaux enjeux énoncés dans la politique: la nécessité continue du programme; l’harmonisation avec les priorités officielles; la cohérence avec les rôles et les responsabilités du gouvernement fédéral; l’obtention des résultats escomptés; et la démonstration de l’efficience et de l’économie. 

Elle inclut l’utilisation de sources de données multiples et de méthodes de recherches complémentaires comme moyen de garantir la fiabilité des informations et des données recueillies. Cinq axes de recherches principaux ont été utilisés pour cette évaluation :

Examen bibliographique et documentaire

  • Examen bibliographique et documentaire
  • Entretiens
  • Enquêtes
  • Analyse des données du programme Examen des données financières  
  • Examen des données financières

Pertinence 

L’Initiative R et D AI et le Programme sur le radon ont été harmonisés avec les priorités du gouvernement fédéral lors de l’élaboration du thème QAI. Ils continuent de même à être en harmonie avec les priorités de Santé Canada, du Conseil national de recherches du Canada, et d’Environnement Canada. L’Initiative R et D AI et le Programme sur le radon continuent à répondre aux besoins des Canadiens. Des provinces, des organisations non gouvernementales (ONG) et au moins une université canadienne conduisent des travaux complémentaires au Programme sur le radon; il ne semble toutefois pas y avoir double emploi entre ces travaux et   l’Initiative R et D AI ou le Programme sur le radon. 

Efficacité 

Compte tenu du fait que cette évaluation est entreprise durant la troisième année d’un programme d’une durée de quatre ans et que de nombreux résultats ne sont pas attendus avant la fin de cette période, particulièrement pour l’Initiative R et D AI, l’évaluation porte essentiellement sur l’examen des progrès réalisés à ce jour. 

Progrès réalisés par rapport à l’atteinte des résultats de l’Initiative R et D AI 

Des financements ont été fournis dans le cadre de l’Initiative R et D AI pour trois composantes principales : 1) évaluation des impacts de la ventilation sur la santé (4,8 millions de dollars sur quatre ans), 2) évaluation des technologies et des solutions QAI (1,6 million de dollars sur quatre ans), et 3) création d’un comité consultatif national consacré à l’air intérieur, désormais appelé le Comité canadien sur la QAI et les bâtiments (1,6 million de dollars sur quatre ans). 

On attend des composantes 1 et 3 qu’elles améliorent notre  connaissance des risques, des effets sur la santé et des  stratégies d’atténuation des risques relatifs à la qualité de l’air intérieur. On attend de la composante 2 qu’elle conduise à un accroissement des connaissances nécessaires à l’élaboration de solutions technologiques pour une meilleure QAI et qu’elle en favorise la mise au point. 

D’une façon générale, il semble que l’Initiative R et D AI soit bien partie pour atteindre les résultats attendus. On prévoit que la majorité des objectifs relatifs aux composantes 1 et 2 seront atteints avec quelques légers retards. La composante 3 s’est avérée plus problématique et les difficultés qui se sont posées  pourraient se répercuter sur les capacités des membres du Comité à atteindre les objectifs attendus. Les membres du Comité proviennent de différents secteurs et ne connaissent  pas nécessairement  les processus administratifs du gouvernement fédéral (par exemple les processus de passation de marchés publics, ou l’obtention d’approbation pour des recherches sur l’opinion publique). 

En dépit de quelques légers retards, des parties extérieures au CNRC (notamment la SCHL et un expert international) ont déjà exprimé de l’intérêt pour les connaissances devant être produites par l’Initiative R et D AI. De nombreuses leçons apprises ont été signalées par les personnes interrogées, en particulier en ce qui concerne l’amélioration de l’efficacité du comité consultatif national (par exemple la nécessité pour ce comité de disposer d’une fonction de soutien administratif). L’approche collaborative multisectorielle qui est omniprésente au sein de l’Initiative R et D AI est perçue par les personnes interrogées comme une pratique exemplaire. 

Progrès réalisés par rapport à l’atteinte des résultats du Programme sur le radon 

Des financements ont été fournis dans le cadre du Programme sur le radon pour trois composantes principales : 1) cartographie de la présence du radon et des populations touchées (8,4 millions de dollars sur quatre ans), 2) mesures et réduction des effets  du radon dans les édifices fédéraux situés dans les régions à haut risque exposées au radon (3,6 millions de dollars sur quatre ans) et 3) programme d’éducation et de sensibilisation au radon (3 millions de dollars sur quatre ans). 

On attend des composantes 1 et 2 qu’elles mènent à une meilleure connaissance des risques, des effets sur la santé  et des stratégies d’atténuation relatifs au radon, tandis que la composante 3 devrait permettre d’améliorer la sensibilisation quant aux causes et aux risques pour la santé  d’un niveau élevé de radon et quant aux stratégies susceptibles d’y remédier. 

La cartographie de la présence de radon et des populations touchées s’est généralement déroulée comme prévu. Les objectifs relatifs à cette composante ont été, pour la plupart, atteints ou dépassés. La composante 2 (mesures et réduction  du radon dans les édifices fédéraux) est, en raison de nombreux obstacles et de facteurs externes, très loin d’avoir atteint ses objectifs. Il était prévu que des mesures de niveau de radon soient mises en œuvre dans 60 % des édifices fédéraux avant la fin de l’exercice 2009-2010; or, on prévoit que seuls 17 % de ces bâtiments seront effectivement testés. Parmi les obstacles rencontrés, on trouve notamment la difficulté d’obtenir l’adhésion de la direction de certains  ministères pour mener à bien des tests en édifices fédéraux (TEF) dans leurs bâtiments, le manque d’intérêt des intervenants au niveau opérationnel même après approbation des TEF, et des divergences d’interprétation quant à la responsabilité de la distribution et de la collecte des détecteurs de radon dans les édifices fédéraux. Les gestionnaires du programme ont également fait face à certaines difficultés  dans la mise en œuvre de la composante 3 (programme d’éducation et de sensibilisation au radon). Ils ont développé une stratégie et un plan de communication élargis sur le radon qui ont été approuvés par la haute direction pour diffusion. Toutefois, cette approbation a été ultérieurement remise en cause et le plan n’a pas pu être déployé. Les gestionnaires du programme ont donc utilisé d’autres méthodes pour diffuser les informations. Les données limitées disponibles concernant le rendement suggèrent que les niveaux de sensibilisation se sont accrus, mais que l’utilisation de ces méthodes de remplacement n’a pas permis d’atteindre les niveaux attendus d’accroissement de la sensibilisation. 

Les leçons apprises ont été déterminées en comparant le Programme sur le radon du Canada avec des programmes similaires dans d’autres pays. La différence essentielle qu’il convient de noter réside dans le fait que le programme canadien en est à sa troisième année de mise en œuvre, alors que les programmes avec lesquels on le compare sont en place, dans certains cas, depuis 20 ans. Voici, en bref, les leçons essentielles que le Canada peut apprendre : 1) les pays avec lesquels il se compare disposent de campagnes de sensibilisation publique propres au radon, 2) ces pays ont également la possibilité d’accéder à des données indiquant qu’une habitation a été testée, les résultats des tests, et la mise en œuvre ou non d’actions correctrices.

Efficience et économie

Efficience et économie de l’Initiative R et D AI 

L’Initiative R et D AI semble, en grande partie, être sur la bonne voie pour atteindre ses objectifs et, à son niveau propre, elle est restée proche des limites de son budget. L’une des composantes de l’Initiative (évaluation des impacts de la ventilation sur la santé) a mobilisé des ressources au détriment des deux autres composantes, ce qui laisse supposer qu’elle n’a pas été mise en œuvre avec l’efficience prévue. Le personnel du programme affecté aux deux autres composantes a tenté d’atteindre les objectifs avec moins de ressources  que celles prévues à l’origine. La réduction des ressources pour la composante évaluation des technologies et des solutions QAI ne semble pas avoir d’impact sur l’atteinte de ses objectifs, alors que  le manque de ressources à la disposition du Comité canadien sur la QAI et les bâtiments entrave la réalisation  des objectifs de ce comité. Toutefois, les ressources ont été concentrées sur les activités devant jouer le rôle le plus important dans la production de nouvelles connaissances, en particulier, eu égard aux risques, aux effets sur la santé  et aux stratégies d’atténuation relatifs à la QAI.

La perception générale est que l’efficience de l’Initiative R et D AI ne peut pas être améliorée compte tenu du fait que le CNRC entreprend déjà de nombreuses tâches par rapport aux financements reçus, et qu’il n’y a pas de solution de rechange viable au modèle actuel d’exécution. 

Efficience et économie du Programme sur le radon 

Moins de  ressources (financières et humaines) que prévu ont été affectées  directement aux composantes du Programme sur le radon. Les fonds du Programme sur le radon ont été utilisés pour financer les coûts opérationnels et les coûts fixes de laboratoire, les régions, le bureau du directeur général (DG), les locaux et les frais liés aux services corporatifs. Les objectifs intermédiaires de la composante 1 ont été, pour la plupart, atteints ou dépassés en utilisant moins de ressources (financières et humaines) que prévu, suggérant ainsi que la composante de cartographie est mise en œuvre de façon efficiente. Les objectifs de la composante 2 sont loin d’avoir été atteints en dépit d’une consommation de ressources plus importante que prévu. Ceci suggère que la mise en œuvre des tests en édifices fédéraux n’a pas été efficiente. La composante 3 (éducation et sensibilisation) s’est vue attribuer moins de ressources que prévu.  Malgré cela, de nombreux objectifs d’extrants ont été atteints, voire dépassés, ce qui signifie que certains aspects de cette composante ont été mis en œuvre de façon efficiente. Toutefois, des ressources ont été dépensées pour l’élaboration d’une campagne publique de sensibilisation propre au radon qui a été approuvée, mais n’a jamais obtenu la permission d’être déployée. Des ressources ont donc été dépensées sans qu’elles ne contribuent au  résultat intermédiaire consistant à améliorer la sensibilisation du public vis-à-vis les  risques pour la santé  et les causes d’un niveau élevé de radon ainsi que vis-à-vis des stratégies pour y remédier. Les données limitées disponibles relatives à la sensibilisation suggèrent que les objectifs intermédiaires de sensibilisation n’ont pas été atteints. La réduction des ressources allouées  (humaines et financières) et les obstacles rencontrés par les gestionnaires du Programme sur le radon ont eu un impact sur l’économie de la composante de renforcement de la sensibilisation. 

Les perceptions quant à l’économie du Programme sur le radon varient, mais un peu plus de la moitié des personnes interrogées ont indiqué que, selon elles, le programme était mené de façon économique. Les suggestions sur la façon d’améliorer l’efficience du Programme sur le radon sont variées, mais se rejoignent quant à  la nécessité d’accroître l’éducation et la sensibilisation ainsi que les tests en édifices fédéraux. 

Recommandations

Les recommandations suivantes devraient être mises en oeuvre au niveau du thème : 

Recommandation 1 : Rassembler les partenaires au niveau du thème pour commencer à planifier l’avenir au-delà de 2010-2011 en vue de s’assurer que les « leçons apprises » signalées dans cette évaluation sont bien prises en compte. Déterminer la façon dont les partenaires au niveau du thème souhaiteraient procéder, puis élargir la discussion pour inclure les gestionnaires opérationnels du PQA et les autres intervenants du PQA afin de discuter des différentes options et de leur justification logique : poursuivre dans le cadre d’un programme unique, poursuivre avec seulement certaines composantes du PQA, ou ne pas poursuivre du tout. 

Réponse et plan d'action de la direction du CNRC : Recommandation acceptée.
Le CNRC se réuni régulièrement avec deux directions de Santé Canada (le Bureau de l'eau, de l'air et des changements climatiques, BEACC, et le Bureau de la radioprotection, BRP) pour rédiger un plan comment pour le renouvellement du financement du programme. Les synergies entre les activités proposées des trois directions et les stratégies d'optimisation sont en cours de discussion. 

Le CNRC et Santé Canada collaborent également avec Environnement Canada pour positionner au mieux les collaborateurs du Thème au sein du Programme sur la qualité de l'air dans son ensemble. 

Les leçons apprises signalées dans l'évaluation seront étudiées lors de ces discussions, plus particulièrement en rapport avec les prochaines étapes pour le Comité canadien sur la QAI et les bâtiments. 

Les recommandations suivantes devraient être mises en œuvre  au niveau de l’Initiative R et D AI : 

Recommandation 1 : S’assurer que les enjeux de propriété intellectuelle avec l’INSPQ sont résolus, et qu’un PE avec le partenaire provincial est signé. 

Réponse et plan d'action de la direction du CNRC : Recommandation acceptée.
Les enjeux PI ont été résolus, et le PE avec le partenaire provincial, l'INSPQ, est maintenant signé. 

Recommandation 2 : Désigner un membre du personnel du CNRC qui sera dédié au soutien du Comité canadien sur la QAI et les bâtiments (par exemple pour la coordination, l’administration, le suivi ou l’assistance pour les processus gouvernementaux), et s’assurer que les fonds sont disponibles pour mener à bien les activités de recherche planifiées.

Réponse et plan d'action de la direction du CNRC : Recommandation partiellement acceptée.
Le niveau d'effort pour assister le CCQAIB n'est pas suffisamment constant pour justifier qu'un membre du personnel se consacre entièrement à cette tâche. La personne qui agit actuellement à titre de secrétaire du Comité aura accès au besoin à du personnel IRC-CNRC supplémentaire, lorsqu'une aide plus importante est requise, notamment durant les processus de passation de marchés. 

Des financements supplémentaires ont été alloués à cette activité en 2010/2011, et les futures demandes de financement traduiront les ressources additionnelles nécessaires. 

La prochaine réunion du CCQAIB comprendra un point à l'ordre du jour pour déterminer si les membres du Comité pensent qu'aujourd'hui, ce dernier est suffisamment soutenu. 

Recommandation 3 : Revoir les plans du programme et déterminer s’il existe d’autres façons de recueillir les informations qui n’ont pas pu l’être en raison des restrictions sur les recherches sur l’opinion publique, ou s’il est possible d’utiliser d’autres informations.

Réponse et plan d'action de la direction du CNRC : Recommandation acceptée.
L'IRC-CNRC et la Direction des communications du CNRC ont revu la définition d'une recherche sur l'opinion publique et ont pu déterminer que la collecte d'informations souhaitée (enquête sur la sensibilisation des exploitants d'immeubles) n'est plus considérée comme une recherche sur l'opinion publique. La demande de propositions a été envoyée aux sous-traitants potentiels. 

Les recommandations suivantes devraient être mises en œuvre  au niveau du Programme sur le radon :

Recommandation 1 : Revoir les pratiques de communication avec les partenaires d’exécution du programme en vue de s’assurer que des canaux de communication clairs sont en place (vérifier, par exemple, l’existence de points de contact clairement identifiés chez SC) et que les messages sont cohérents (par exemple en ce qui concerne l’assistance que SC souhaite obtenir des intervenants).


Recommandation 2 : S’assurer que les données concernant le rendement sont comparées  aux objectifs mentionnés dans le CGRR QAI, y compris en ce qui concerne les extrants QAI financés au niveau régional et provincial.


Recommandation 3 : S’il demeure impossible d’obtenir une approbation pour mener des ROP afin  de déterminer les niveaux de sensibilisation, trouver d’autres façons de mesurer ces résultats.


Recommandation 4: S’assurer que des données financières exhaustives sont suivies par rapport au CGRR QAI, et attribuer  la responsabilité de ce suivi.

Note de bas de page (1)

Note de bas de page 1

Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats du thème de la qualité de l’air intérieur (SC/CNRC, 2008)

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